實行公務員分類管理 控制行政管理支出

張 亞

(淮陰師范學院 政治與公共管理系， 江蘇 淮安 223300)

【管理學】

實行公務員分類管理 控制行政管理支出

張 亞

(淮陰師范學院 政治與公共管理系， 江蘇 淮安 223300)

我國行政管理支出增長迅速，引發了一系列問題。導致行政管理支出過多的關鍵或癥結是行政管理機構和人員的膨脹。我們應當借鑒西方公務員制度關于政務官和事務官的劃分，通過科學分類，明確行政管理人員不同的產生方式、要求和流動途徑，以抑制因干部年輕化帶來的“讓位者”安排問題，控制編制和人員。

公務員分類；領導決策；事務管理；項目管理

一、減少行政機構和行政人員，控制行政管理支出

我國行政管理支出增長迅速，從絕對規模看，1978年行政管理支出為52.90億，到2005年增加到6 512.34億，絕對值增長123倍，而同期，財政總支出增長30倍。從相對規模看，1978年行政管理支出占財政總支出的比重為4%，到2005年增加到19.2%[1]。如果我國的行政管理支出比重繼續按當前趨勢發展下去，到2015年，行政管理支出的比重就要上升到25%，達到全部財政支出的1/4[2]。改革開放以來，我國行政管理支出的增長速度，不但大大高于其他財政支出項目的增長速度，而且大大高于財政收入、稅收和財政支出這三個指標的增長速度，也高于GDP的增長速度[3]。

行政管理支出的過快增長，增加了企業、公眾的稅收負擔，減少了公眾應當得到的福利；擠占了其他方面的財政支出，制約了經濟社會的全面發展；降低了財政支出的效率，造成了巨大的社會浪費，敗壞了社會風氣；影響財政再分配功能的發揮，阻礙了社會公平的推進，影響了社會穩定；影響了干群關系和政府的威信，削弱了黨的執政能力。

我國規模巨大的行政管理支出已成為人們極為關注的重要問題。為解決這一問題，人們提出了多方面的政策建議。如，要明確政府的職能，以科學界定政府與市場的邊界、合理劃分政府與民間組織的職能為前提，充分發揮市場調節的作用，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用，實現政府的瘦身；要優化政府行政級次設置，明確各級政府、各個行政機構的職、責和權限，強化制衡和監督，特別是要強化各級人大的監督作用；要增強財政預算，特別是行政管理開支的公開性和透明度，廣泛接受公眾的監督；嚴格控制人員的增長，構建既具穩定性，又具流動性，能上能下、能進能出的用人機制；要優化財政資源配置，要明確限定行政開支的范圍、檔次，要嚴格控制辦公條件在改善和現代化口號下的奢侈化，特別是要嚴格壓縮或控制公車配備、出國考察和招待等方面的支出；等等。這些已成為人們的共識。我們認為，導致行政管理支出膨脹的原因當然很多，需多方努力才能有效抑制，但其關鍵或癥結所在，則是行政管理機構和人員的膨脹，必須堅決控制。

過多的行政管理支出，主要表現為行政人員的薪酬支出以及附著于行政人員的相關支出。財政支出中有越來越大的份額被黨政機構的擴大和公務員(行政人員)的增加，以及公務員工資的增加所吞沒。而每年公車購買和使用支出，參觀考察支出，招待支出，以及各種津貼、補助支出，也極為龐大。從行政管理支出的這幾個方面看，減少行政機構和行政人員，或抑制其擴張是控制、減少行政管理支出的治本之策，極為重要。應下決心壓縮行政機構和減少行政人員，或抑制其增加的速度。

二、實行公務員的分類管理，抑制行政管理人員的膨脹

行政機構膨脹和行政人員增速過快的原因很多，如，從歷史傳承看，長期歷史所形成的官本位制度傳統和文化傳統根深蒂固，民輕官重既是觀念，更是制度；從經濟狀況看，經濟發展水平較低，大部分行業從業人員薪酬和福利待遇較差，社會保障制度不夠完善，而行政人員卻與其存在巨大差距；從政治體制和行政制度看，民主制度不健全、不完善，各級人大監督乏力，財政制度的約束力不強，行政管理體制不科學、不合理，機構、人員編制不規范，缺乏嚴格的法律約束；等等。而公務員沒有實行明確的、科學的類別劃分，以及普遍實行干部隊伍的年輕化政策所引起的大量被替代人員需要安排，也是一個極為重要的原因，如，為安排人員而增設許多虛職、副職，甚至增設一些機構，而為此，又要配備許多相應的工作人員，增添相應的辦公場所、辦公設施，增加相應的行政管理支出。“相應”的標準具有模糊性、相對性和攀比性，因而具有可怕的膨脹隨意性。因此，在促進經濟發展，提高各個產業部門職工的收入，控制行政人員收入增長，完善社會保障，弱化官本位制度和意識，發揚民主，強化行政監督，強化財政制度的約束力的同時，我們還必須高度重視公務員的分類管理問題。

有的同志認為，副職過多是與“分管型副職模式”相聯系的，現存的所謂“副職”問題，其關鍵不在于職數“多”，而在于分管型副職這種制度安排，如能推動由分管型副職模式向輔佐型分管模式轉變，就可以通過體制調整，從源頭上達到削減副職數的目的[4]。我們認為，這種轉變是沒有必要的，因為過多的“副職”本身就是因人而設，而不是因事而設的，從總體上說，其存在就是多余的、不必要的。從邏輯上說，政府各個部門的負責人就應當是行家，可以發揮輔佐作用或幕僚作用，政府首長只需配備1到2名副職或助理即可。解決好副職過多的問題，是一個極為艱巨、極具綜合性的系統工程，一定要下大決心，花大氣力，從多方面入手。而對我國公務員作出較為科學的分類，則可以對公務員過快增加的趨勢加以有效的抑制。值得我們深入分析研究。

借鑒西方公務員制度關于政務官和事務官的劃分，我們可以將行政管理人員分為領導決策類、事務管理類和項目管理類。通過明確行政管理人員不同的產生方式、途徑、要求和流動途徑，以進一步抑制因干部年輕化帶來的“讓位者”安排問題，控制領導干部、特別是副職和虛職的人數，控制編制和人員。

(一)領導決策類。把各級政府領導和各級政府機關中的部門領導明確為領導決策類。領導決策類人員又分為兩類，一類為政府領導類，一類為部門領導類。

1、領導決策類人員的職責是制定或參與制定政策、規則，依法組織、實施行政管理。2、領導決策類人員的編制數要嚴格控制。各級政府領導的副職或助理總數原則上為2名，最多不得超過3名；各級政府機關部門領導的副職或助理原則上為1名，最多不得超過2名。取消虛職，不設巡視員或調研員。3、領導決策類人員的產生方式分為兩種，政府領導類人員由選舉產生，經同級人民代表大會選舉；部門領導類人員由任命產生，由政府領導提名，經同級人民代表大會通過。4、政府領導類人員的任期應有明確的限制，任期不得超過兩任，任期屆滿，可升任上一級政府領導，可轉為部門領導，也可轉為事務管理類人員，還可退出行政管理系統，另謀職業。對領導決策類人員，要求其應當能上能下，可進可退，在擔任領導職務時，薪酬和其他多種福利待遇可以高一些，一旦離開領導崗位，待遇就必須改變，干什么工作，就享受什么待遇(較高的收入應和相對較弱的職業穩定性對應)。從邏輯上說，領導決策類人員的素質較高、較全面，適應性較強，即使退出公務員隊伍，也較易進入其他行業謀職。否則，只能說明他們的素質不高、不全面，本就不適宜當領導。領導決策類人員的這種流動方式，有利于減少因大面積干部年輕化帶來的“讓位者”的安排問題，有利于公務員數量的控制。5、對領導決策類人員，不必制定多種懲戒制度，如錯誤或過失嚴重，政府領導可自行辭職或由同級人民代表大會決定其去留，部門領導則可以自行辭職，也可以由政府領導或同級人民代表大會決定其去留。現行的警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等行政處分則無存在必要。而違紀違法涉嫌犯罪的，則由司法機關依法追究刑事責任。

從我國的實際出發，我們也要嚴格控制各級人大副主任的職數，原則上2名，最多不超過3名。政協副主席也是如此。應嚴格控制各級政協委員的數量，撤銷各級政府所屬的政策研究機構，可以將這些機構和人員并入高校，或轉為民營研究院所，實現咨詢、調研、議政民眾化。

(二)事務管理類。把行政部門中從事一般事務性工作的人員明確為事務管理類。

1、事務管理類人員的職責是貫徹執行政策，依法依規處理具體事務。2、事務管理類人員的機構和編制，應當按照嚴格的程序確定，并嚴格執行，任何隨意的變動或實際的超編，都應視為違法，必須立即糾正(清退超編人員，懲處責任者)。3、事務管理類人員的產生方式通過公開考試錄用，事務管理類人員的招聘制度應不斷完善，使之不斷地趨于公開、公平和科學合理。4、事務管理類人員沒有明確的任期限制，直到退休，具有穩定的工作保障和身份保障，依據法律明確規定，不得任意免職。相應的，此類人員的薪酬應嚴格控制(不高的收入應和較強的穩定性對應)。5、對事務管理類人員，應制定多種懲戒制度，如，警告、記過、減薪、降級、降職、辭退和開除等，其升遷也有明確的年限、考核等法定程序，具有法定的退休制度。

事務管理類人員原則上是只上不下，可以不上，但不可以下降，即使職務不上，但其薪酬應按法定規則上調。對事務管理類的公務員，不要求其能上能下，可以在不同部門互換崗位，但沒有年輕化的要求。事務管理類人員的這種穩定性，同樣可以減少因大面積干部年輕化帶來的“讓位者”的安排問題，這可以控制事務類公務員總人數的增加，有利于控制公務員的數量。

(三)項目管理類。把行政管理中從事專業化要求較強，科學技術含量較高，任務期限較明確的項目管理工作的人員明確為項目管理類。

1、項目管理類人員的職責是對專門項目進行管理。2、項目管理類人員的機構和編制，其確定應當遵循嚴格的程序，應當遵循項目原則和期限原則。遵循項目原則是指，機構設立的依據是項目，有項目的確立，才有項目管理類機構的設立和人員的聘用。編制人員的多少應當視具體項目管理的實際需要而定，聘用人員薪酬的多少應當在項目預算中確定，不得隨意突破。遵循期限原則是指，項目管理人員的機構和編制是依據項目的確立而確立的，也就應當隨著項目的完成、結束而撤銷。3、項目管理類人員的產生方式通過公開、合理的程序聘用，項目管理類人員招聘制度的確定應當注意項目的不同類型和項目管理不同層次的要求。其具體招聘制度可參照企業的高管、中層和一般員工的招聘方式制定。4、項目管理類人員的任期依據項目實施時間確定，隨著項目的完成，項目管理人員的任期也就結束。任期結束后，項目管理人員原則上自己尋找新的工作，政府不對其作出工作安排的承諾，但政府可以通過多種方式予以協助，如在新項目管理中，同等條件下的優先聘用，或向適合的企事業單位推薦等。5、對項目管理類人員的錯誤或過失，其懲戒制度可參照企事業制定，特別要注意和獎勵制度相結合。6、由于項目管理類人員的工作穩定性相對較弱，他們的薪酬水平應當較高，其標準的確立依據主要是人才市場的實際薪酬水平。

隨著科學技術的發展，行政管理工作的內容日趨豐富，專業化要求和科學技術含量不斷提高，實行政府雇員制，或項目聘用任期制的呼聲越來越高。實行政府雇員制或項目聘用任期制，有利于人事管理體制的改革，提高管理水平，不僅可以增強競爭性，增強公務員隊伍的活力，還可以精簡公務員隊伍。目前已有一些地區對部分公務員崗位試行聘用制，而廣州市也在積極探索公務員聘用制和分類管理辦法[5]。我們認為，政府雇員制，或項目聘用任期制的實行是必須的，但其實行是有特定條件的，其實行的范圍應當是有限的，其具體制度、措施應不斷完善。項目聘用任期制的實行應當和公務員的分類工作結合起來。由于項目管理類工作具有較強的專業性、競爭性、時限性和流動性，要求人員管理制度與之相適應，項目聘用任期制應當首先在項目管理類工作崗位上實行或試行。2010年1月，深圳市通過了《深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案》及有關配套文件，改革的重點是從綜合管理類職位中劃出行政執法類和專業技術類職位，并根據兩類職位的性質和特點建立獨立的序列，改革的目的是為公務員管理注入活力，調動這兩類公務員的積極性[6]。深圳的這個改革是有益的，但不具有系統性，未涉及綜合管理類的主體部分，特別是政府領導和部門領導，我們希望這個改革能更系統、更深入。

政務官和事務官劃分的制度，早就有人建議我國參照建立，但許多人反對，其主要理由是，西方國家對公務員實行政務官和事務官的劃分，是為了貫徹“政治中立”原則，是和西方的政黨制度相結合的。我國如實行這一制度，不利于堅持黨的領導，不符合社會主義原則。我們認為這種觀點是片面的，因為相同或相似的制度是可以為不同的目的服務的。我們今天重提，其基本理由是：1、從理論上說，西方行政管理制度的成熟性是和其合理性的廣泛存在緊密相連的，西方行政管理制度總體上說是和市場經濟制度相適應的，政務官和事務官的劃分這一制度就像市場經濟體制一樣，也是可以和黨的領導，和社會主義基本政治制度相結合的，從降低行政成本，提高行政效率，減少行政開支，減輕人民負擔，促進社會公平，促進經濟社會的全面發展來說，公務員實行分類管理更符合、更能體現社會主義原則。2、從實踐上說，現行的公務員制度弊端重重，必須進行新的探索、新的試驗，創新需要學習，特別要學習他人的實踐經驗。要學習前人，更要學習西方。前人的經驗當然寶貴，但前人經驗存在的基礎是自然經濟，是封建經濟制度，具有總體上的落后性、低水平性；而西方經驗存在的基礎是商品經濟、市場經濟，是資本主義經濟制度，比較而言，具有總體上的先進性、高水平性，就此而言，西方的實踐經驗對我們行政體制的改革具有更重要的借鑒意義。當然，對西方政務官和事務官的劃分，我們只是學習借鑒，絕不是照搬照抄。其實，想照搬照抄也不可能，西方各國的公務員制度在形式上和內容上都是有差異的，都在隨著經濟社會的發展而調整。我們的學習借鑒，必須從本國實際出發。

本文僅就公務員的科學分類與行政管理費支出的控制二者的關系問題作一初步分析，對公務員實行科學的分類，其影響是多方面的，我們應從實際出發深入分析。

[1] 趙敏.行政管理費過快增長的原因分析與政策研究[J].理論學刊，2007(8).

[2] 趙東輝.淺析我國財政支出功能結構對公共財政的偏離[J].特區經濟，2006(8).

[3] 方福前.中國政府規模增長及其原因[J].學術月刊，2007(10).

[4] 朱光磊，李利平.從“分管”到“輔佐”：中國副職問題研究[J].政治學研究，2007(3).

[5] 陳潔娜，黃巧雯.廣州將探索公務員實行聘用制不再捧“鐵飯碗”[N].南方日報，2009-03-26.

[6] 劉芳.深圳公務員分類管理改革進入實操階段[N].中國青年報，2010-02-04.

責任編輯：仇海燕

“現當代學人研究”征稿啟事

本欄目以20世紀人文科學著名學者為研究對象，對他們的學術成就、學術道路、治學方法等進行回顧與總結，但求客觀、公正、嚴謹。來稿既可是一組文章，對研究對象作較為全面的評述，也可是單篇文章，對研究對象作重點評析。文章篇幅請控制在10 000字以內，符合《中國學術期刊(光盤版)》編排規范，并提供打印件及電子文檔(E-mail:hysyqhy@163.com)。

本 刊 編 輯 部

C93

A

1007-8444(2010)05-0612-4

2010-08-10

張亞(1951-)，男，江蘇泗陽人，教授，主要從事社會主義初級階段經濟、政治問題研究。