論我國行政問責的理論邏輯與制度建構*

石書偉

(武漢大學 政治與公共管理學院， 湖北 武漢 430072)

“問責”可以從廣義和狹義兩個角度來理解。從廣義的角度來看， “問責作為一種普遍的社會關系形式， 存在于許多社會環境和社會關系之中。”如從歷史的維度看， 對行政權力的監督以及對行政行為的矯正自古有之， 比如說我國古代的監察制度。[1]18若從狹義的角度來理解， “問責常常與公共行政聯系在一起， 被視為一種行政結構和治理方式。”[2]6那么， 如果從狹義的角度來理解“行政問責”， 則可以下這樣的定義， “行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。[3]而本文的寫作， 就是從狹義的角度來理解“行政問責”， 在分析行政問責現狀的基礎上， 厘清其中的內在理論邏輯并進行制度建構。

一、 行政問責的現狀

當前中國處于現代化轉型時期。社會在經歷深刻變革的同時， 也凸顯了各種問題、 矛盾乃至社會沖突， 如阜陽劣質奶粉事件、 山西襄汾潰壩事故、 三鹿奶粉事件、 深圳龍崗火災等重大安全事故， 還有國內頻繁發生的一系列礦難與群體性事件等等， 不勝枚舉。以礦難為例， 近些年大的礦難如2009年2月22日， 山西焦煤集團西山煤電屯蘭礦南四盤區12403工作面井下發生爆炸事故， 74人遇難， 114人受傷； 4月4日， 雞西市天源公司金利煤礦發生透水事故， 12人遇難； 5月30日， 重慶松藻同華煤礦發生特別重大事故， 30人死亡， 59人受傷； 6月17日， 貴州晴隆縣新橋煤礦發生透水事故， 13人遇難； 9月8日， 河南省平頂山市新華區新華四礦發生瓦斯爆炸事故， 76人死亡； 11月21日， 黑龍江省龍煤集團鶴崗分公司新興煤礦發生瓦斯爆炸事故， 遇難108人。等等。盡管在黨中央和國務院的高度重視下， 近年來我國煤礦事故起數和死亡率均大幅下降， 但與國際先進采煤國家相比， 百萬噸死亡率仍為美國等先進國家的30至50倍。因此， 在治理礦難中， 不得不采取行政問責的手段。[4]19而近些年備受世人矚目的群體性事件， 如甕安事件、 東陽事件、 孟連事件、 府谷事件等， 在化解這些問題、 矛盾與沖突的過程中， 也有一大批處理不力的黨政官員相繼被問責。

在近些年的問責實踐中， 取得了下列的成績。首先是被問責的官員覆蓋面廣。被問責的官員少則幾人， 多則幾十人。例如在甕安事件中， 僅縣以下干部被問責的就有34人。其次是被責的官員被迅速處理。例如在定州“6·11”澠油村事件中， 事發后第三天， 定州市市委書記和定州市市長郭振光就被免職。[5]67最后， 被問責的官員級別漸次增高。被問責的人員從一般的行政人員到省部級領導， 從行政首長和黨委領導都有官員被問責。

國務院在2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》， 文件中指出， “行政權力與責任緊密掛鉤， 與行政權力主體利益徹底脫鉤。行政監督制度和機制基本完善， 政府的層級監督和專門監督明顯加強， 行政監督效能顯著提高。”因此， 各地各級黨和政府高度重視和推行行政問責制， 把它作為建設“責任政府”的重要措施以提高政府執行力、 公信力， 并取得了良好的效果。

然而， 行政問責在具體的實踐環節尚存在著下列兩大問題。

其一， 制度層面上， “行政問責”缺乏統一的制度架構。近年來， 我國制定出臺了行政問責方面的一系列的相關法律法規， 如2002年7月頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》； 2004年中央辦公廳頒布《黨政領導干部辭職暫行規定》； 2005年4月通過《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)； 2009年7月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》， 等等。但是， 根據我國《憲法》、 《立法法》等相關法律的規定及精神， 上位法優于下位法， 下位法不能與上位法相抵觸， 否則無效。然而， 諸多省市在行使立法權制定關于行政問責制的地方性法規、 規章等規范性文件時， 往往超越了上位法的規定。例如， 我國2006年通過的《公務員法》并沒有對“停職檢查”作出規定； 而《行政監察法》也只是將“暫停執行職務”作為調查措施中的一種， 而非一種責任。然而， 在行政問責制中卻“停職檢查”被當作一種問責手段。除了問責形式之外， 在具體的問責事由、 程序等方面也存在沖突的地方。這在消解上位法權威的同時， 也給行政問責抹上了隨意性的色彩， 略有違法行政的嫌疑。

其二， 操作層面上， “行政問責”忽略外部約束。當前的行政問責基本上屬于“同體問責”， 即由黨委根據黨的相關紀律條例紀追究黨員干部的責任和行政機關內部上級對下級的問責。而對于“異體問責”則不見任何規定。因此， 諸多學者認為“異體監督”則更為有效， 因此呼吁包括人民代表大會(人大常委會)、 各民主黨派、 司法機關、 新聞媒體、 社會公眾等主體也可以問責。

而要解決上述行政問責目前所存在的問題， 并根本上從制度上加以解決， 則需要厘清行政問責本身的理論邏輯。因為， 只有解決邏輯前提， 才能更好地進行制度建構。

二、 行政問責的理論邏輯

(一)行政問責的倫理邏輯

現代行政兼具目的性與價值性。兩者難以分開。“我們從來不認為公共行政的理論和實踐僅僅是技術的或管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達， 另一方面把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法， 是失敗的。無論任何人， 欲研究行政問題， 皆要涉及價值之研究， 任何從事行政事務的人， 他實際都在進行價值的分配”。[6]42我國實行社會主義制度， 國家的一切權力屬于人民。為了更好地確保人民行使當家作主的權利， 憲法規定了人民代表大會制是我國的根本政治制度， 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由人民選舉產生， 對人民負責， 受人民監督； 各級行政機關由人大產生， 受人大監督， 并對人大負責。因此， 社會主義國家的公共行政必須踐行社會主義民主政治的理念。據此， 中國共產黨十七大報告提出“健全政府職責體系， 完善公共服務體系， ……強化社會管理和公共服務”， 這就“把公共服務和社會管理放在更加重要的位置”。[7]31

因此， 可以說， 社會主義公共行政的倫理價值和道德取向就在于公共性。基于公共性， 我國政府必須推行服務行政， 構建責任政府， 切實履行自身的政治和道德責任， 做到“權為民所用， 情為民所系， 利為民所謀”。基于這一邏輯， 就表明了“今天的民主已經超越了政治學的疆域， 成為衡量一切社會管理形式的一般標準， 從政治民主向倫理民主的發展將是國家與社會管理的一次實質性轉變。”[8]262而從我黨我國歷來強調的為人民服務的宗旨而言， 行政機關必須“全心全意為人民服務， 一刻也不脫離群眾， 一切從人民的利益出發； 向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性； 這就是我們的出發點”。[9]1094同時， 我黨歷來注重與時俱進。在新時代提出了“以德治國”的方針，[10]200強調“領導干部必須運用人民賦予的權力為國家的發展、 富強、 安全服務， 一句話， 必須始終用來為國家和人民謀利益， 而絕不是把它變成牟取個人或少數人私利的工具”。[10]240這既是社會主義公共行政權力觀的重要內容， 同時也是一個人民公仆的最高的政治理想和價值追求。

概言之， 上述兩方面構成了我國行政問責的倫理邏輯的基礎。但是， 倫理基礎僅僅是使得行政問責具備“內部控制”具有合理性。在當今法治成為一種治國方略的時候， 行政問責還須通過外在的具有法律效力的“外部控制”來作保障， 因為， 在推行服務行政， 構建責任政府的同時更加強調一個法治政府， 做到德治和法治的統一。因此， 下面我們就來談談行政問責的法政邏輯。

(二)行政問責的法政邏輯

現代國家都屬于民族國家， 都強調人民主權， 突出了國家人造而非神造。但是， 在主權國家興起之際， 自然法學家們， 如霍布斯、 洛克、 盧梭等人都是用社會契約理論來解釋國家主權， 認為人們是為了擺脫非理性的自然狀態， 讓渡了自己手中的權利給一個共同體， 這個共同體就是國家。然而， 國家主權因此也受到一定的限制。以盧梭為例， 盧梭認為人民通過契約的形式將主權賦予國家， 國家主權始終屬于全體人民。但是， 主權實質上由公意構成， 主權是絕對的、 神圣的、 不可侵犯的。所以， 任何公眾決定、 任何一種根本法律， 都不可能約束人民共同體。因此， 人民制定出體現公意的法律并根據法律授權政府， 政府手中的一切權力均屬于“公意”的派生物， 政府作為主權者的執行人， 政府的各級官員均是人民任命的仆人。人民可以限制、 改變或收回委托給仆人手中的權力。基于此， 可以說， 任何政府的任何權力都不得與主權的意志相違背， 必須接受公民的監督和控制。

作為民主政治的核心理念的人民主權， 事實上也構成了行政問責的法政邏輯。根據人民主權理論， 由于國家的一切權力都屬于人民， 政府的權力來自于人民的授權。所以， 政府僅僅是主權者的代言人， 也即政府是人民的代言人。然而， 人民是一個集體的概念。人民的權利須經憲法外化、 細化為公民的各項具體權利。根據我國憲法規定， 中華人民共和國的一切權力屬于人民， 人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家機關及國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議， 接受人民的監督， 努力為人民服務。而在中國共產黨的十六大報告所提出“發展社會主義民主政治， 最根木的是要把堅持黨的領導、 人民當家作主和依法治國有機統一起來”的觀點則表明了“依法治國”是我國的治國方略。本著人民主權的理念， 執政黨的執政理念體現出了執政為民的要求， 維護最廣大人民群眾的利益， 積極改善中國的政治生態， 將行政問責納入了依法行政的范疇。正是基于這樣的邏輯， 行政問責的法政邏輯得以構建。

行政問責的倫理邏輯與法政邏輯只是解釋了行政問責自身存在以及運行的機理。但是， 行政問責如何能更有效的運轉， 則需要在制度建構中進一步完善。

三、 行政問責的制度建構

經過多年的實施， 行政問責制在某種程度上起到了制約權力濫用的目的， 強化了政府為人民服務的效果。但是為了能夠更好地發揮行政問責的作用， 那就需要從制度上解決行政問責的主體、 客體、 范圍與程序方面的問題， 明確“由誰問責”、 “向誰問責”、 “問什么責”以及“如何問責”這四個方面的問題。

(一)建構問責主體， 明確“由誰問責”

在人民主權的民主國家， 邏輯上應該由人民來問責。但是人民既是一個抽象的概念， 也是一個集體的概念。因此， 行政問責的主體的具體實踐應該由對其有權問責的部門來實施。但是， 就當前的行政問責實踐來看， 由于我國實行黨管干部的制度， 各級政府的領導干部主要根據執政黨的推薦而產生。因此， 行政問責也就僅局限黨組織根據黨紀對黨員干部進行問責， 行政機關的上級對于違紀違法的下級進行問責。這種問責模式屬于“同體問責”。倘若屬于行政機關上下級一起都需要被問責的情形， 如何問責？ 問責的公信力就會受到一定的質疑。因此， 在當前行政問責主體的建構方面， “同體問責”凸顯了其局限性， 須要進一步完善問責主體的建構。除了前述的“同體問責”， 還存在著另外兩種模式， 分別為異體問責和雙重問責。“異體問責”即由行政系統外部的組織、 媒體和公民實施問責。“雙重問責”就是說包含了內部控制的同體問責與外部控制的異體問責， 既通過行政部門的負責人、 內設監督機構以及上級行政機關進行內部問責， 也通過代議機構、 司法機關、 新聞媒體、 社會公眾等外部主體來實施問責。

事實上， 行政問責的主體應不僅僅限于行政系統內部。因為“同體問責”作為一種自控機制， 又如一個人的左手控制自己的右手， 弊端自不待言。在社會主義公共行政中， 政府要想成為一個責任政府， 就需要做到自律與他律的有機統一。在行政問責的制度設計上， 就應該做到“同體問責”和“異體問責”的有機結合。在“異體問責”的設計上， 就需要明確各問責主體的權力。以人大為例， 人民代表大會作為我國最高的權力機關， 由它來問責就彰顯了它自身所具有的法理權威。因此， 在具體的權力設置上， 就需要明確人大的質詢權、 調查權、 罷免權和撤職權等權力， 通過這些權力的行使確保人大的異體問責。其他問責主體， 如民主黨派、 新聞媒體、 社會公眾等通過信息公開制度能更好地對政府進行問責。而司法機關則通過完善行政訴訟制度來對政府進行問責。對于社會公眾， 則應該建立起相應的舉報獎勵制度， 公益訴訟制度來調動人民群眾問責的積極性。

(二)建構問責客體， 明確“向誰問責”

要建構問責客體， 明確“向誰問責”這個問題， 就應該先清楚行政這一定義。所謂“行政”就是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、 社會公共事務和機關內部事務的活動。[11]2

因此， 行政問責理所當然是向國家權力機關中的執行機關問責， 在我國， 人民代表大會是權力機關， 政府是執行機關。政府僅是執行代表著人民主權的人大的意志。然而， 執行人大的命令， 行使自身的職權， 既有各級政府， 也有公務人員。在公務員隊伍中， 既有負有直接或間接領導責任的領導者， 包括各級政府的首長和各職能部門的負責人， 還有一般的辦事員。那么， 在具體的問責的對象上， 由那些人來承擔責任呢？

對此， 筆者認為行政問責的客體不應包括一般的公務員， 而只局限于政府負有領導責任的主要負責人， 因為一般的公務員僅僅是在執行上級的命令。由于我國的公務員體制有別于西方的公務員兩分體制。在西方， 公務員一般分為政務官和事務官。西方的行政問責僅適用于政務官， 而不適用于事務官。然而， 我們盡管強調黨政分開， 但是在黨政干部領導這一塊， 我們執行的是黨管干部原則， 兩者還是未能絕對的分開。在現實當中， 甚至有許多黨內干部同時兼任政府機關的職務。因此， 行政問責的對象應包括這一類人， 把黨內從事黨務工作的官員也納入行政問責制的框架中， 做到任何一名行使公共權力的公務人員， 尤其是領導干部， 都有責可查， 有責可究。

(三)界定問責范圍， 明確“問什么責”

政府及其公務員承擔的責任由四個部分所組成， 分別為道德責任， 行政責任， 法律責任與政治責任。但是， 當前存在爭議的地方在于， 責任主體被免職或者引咎辭職或者道歉以后， 也即承擔了道德責任、 行政責任與政治責任以后， 責任主體是否還應該承擔法律責任？有學者認為行政問責并非相關責任人承擔責任的終結， 而是追究其法律責任的開始。對此， 應當啟動法律程序追究其法律責任。但是這一問題是相當復雜， 牽涉到我國的法律制度。鑒于我國的法律體制及相關的規定， 如果在行政問責中追求責任主體的民事責任， 行政責任、 刑事責任乃至憲法責任， 則顯得于法無據， 盡管理論上它很重要。換言之， 在行政問責中追求其法律責任在目前是難以實現。因此， 在行政問責中， 責任體系僅包括了道德責任、 行政責任與政治責任。道德責任的責任形態包括取消當年評優、 評先資格、 公開道歉、 消除影響、 作出書面檢查、 通報批評、 公開譴責、 誡勉談話等； 行政責任的責任形態包括限期整改、 責令停職檢查、 責令辭職、 建議免職、 引咎辭職等； 政治責任的責任形態包括被彈劾、 被質詢、 被罷免、 投不信任票等； 黨內責任有警告、 嚴重警告、 撤銷黨內職務、 留黨察看、 開除黨籍。

明確了責任體系， 那么接下就是需要清楚行政問責制的范圍。當前存在爭議的一個問題是行政問責是否應僅限于突發性的重大公共安全事故這種“非常態”問責， 除此以外， 行政機關日常運作中的積極的行政行為與消極的行政不作為所引發的責任是否也需要追究呢？對于這個問題， 筆者認為兩者都需要追究。“非常態”問責只不過更有助于回應民意、 平抑民意， 將政府擺脫輿論的中心， 消除政府負面影響而已。而“常態”問責就更能更有效加強行政管理， 且“常態”管理是行政管理的主要手段， 不應該僅僅重視非常規而忽視了常規。換言之， 行政問責應當是一種“非常”情況下的“常態”制度， 使問責制真正成為我國政治生活中的一種慣例、 常態， 實現由過去的‘風暴型問責’向‘制度型問責’轉變。”[12]36

(四)建構問責程序， 明確“如何問責”

明確了“由誰問責”， “向誰問責”與“問什么責”還不足以啟動行政問責。因為這幾個方面所牽涉到的均是實體問題， 除了實體問題， 程序的問題也不能忽視。從法的一般意義上說來， 程序是任何一項健全制度必備的要素。在全面實施依法行政， 構建法治政府的時代， 行政問責必須依法進行， 按程序啟動。事實上， 只有做到問責程序的規范性， 問責才具有可操作性， 問責才有保障。

就當前我國行政問責的程序而言， 存在爭議的地方主要表現為行政問責是只能通過行政系統內部進行還是可以通過相關公民的申訴、 控告、 檢舉的程序和上級機關及領導的提起程序和司法機關按照司法提起程序以及人大通過質詢案、 罷免案等方式提起的程序進行。對于這個問題， 筆者認為， 行政系統內部可以發動， 因為我國的行政機關內部設置有監督機關， 此外， 還有專門的《行政監察法》， 于法有據； 對于公民也可以發動， 因為憲法中規定了公民有申訴、 控告與檢舉的權利。至于當前公民難以行使這項權利， 僅是在于制度的不完善。不能因為制度的不完善而忽略了這個渠道， 相反， 更應該完善之； 對于上級機關及領導， 也可以發動問責程序， 這本身就是它所固有的職權； 對于人大而言， 政府本身就是由它產生， 并對它負責。人大啟動問責程序， 這是應有之義。至于目前的狀況， 也是由于制度的不完善， 而難以啟動， 對此， 也應該加以完善。最后， 對于， 司法機關而言， 筆者不認為它能啟動問責程序。因為司法機關一個固有特征就是被動性。對于糾紛， 它一般是不告不理， 不會主動干涉。倘若一個司法部門能積極主動干預社會的糾紛， 這在于孟德斯鳩看來， 不僅是濫用權力， 而且引發專制。這種理念已經為一般人所接受。所以， 司法機關不應啟動問責程序。對于問責是否合理合法， 它倒是可以起到最后的監督作用， 堅守社會正義的底線。

由于全國各地根據自身情況制定的行政問責規定， 在內容上不統一、 不規范， 在問責的事由范圍、 問責的程序、 懲處的標準等方面各不相同。基于此， 很有必要制定一部統一的《行政問責法》， 一是可以規范行政問責的嚴肅性、 公正性， 二是可以維護法律的權威， 確立起依法行政的大旗， 把行政問責納入法治化軌道。也只有做到問責法治化， 使《行政問責法》成為服務型政府建設的一個常項， 成為懸掛在每個官員頭上的達摩克利斯之劍， 促使他們提高服務意識和責任意識， 切實依法行政。[13]50

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