區域性公共政策的治理轉向
——以歐盟區域政策的變化為個案

喻 鋒

(華南理工大學 公共管理學院， 廣東 廣州 510640)

一、 區域性公共政策的一般原理

公共政策作為一種理解政治變化的途徑， 其定義幾乎與存在的政策問題一樣多。從政策科學的角度來看， 公共政策通常是由政府或其他權威人士所制定的計劃和規劃， 是一系列有著明確目標或方向的活動所組成的過程， 而非自發或盲目性的行為， 同時它又是對社會所作的權威性價值分配[1]。制度學派學者(institutionalists)關心的是正式的、 顯而易見的政府構建體， 把公共政策視為認同法令和程序的良性組成部分， 如卡爾文·麥克肯茲就從法律與公共政策的關系對其作以界定： “法律是公共政策的向導， 是政策制定者希望政策將會是什么的陳述， 但法律本身不一定是公共政策?！盵2]而行為學派學者(behavioralists)對人們的實際行為則頗費心思， 把公共政策解釋為各種權力相互作用的結果， 其中某些結果可能與政府的初衷相去甚遠。例如詹姆斯·安德森就認為公共政策是一個或一批行為者在處理某一問題或相關事務時所遵行的有目的的行動過程[3]。在多數情況下， 公共政策的過程由那些要求變化者、 決策者和受到該政策影響的人們之間相互的作用而產生[4]。正如戴維·伊斯頓所主張的那樣： 公共政策作為一種權威性的價值分配方案， 是通過規范和引導公私部門、 公民個人的社會行為， 來有效地分配自然和社會各種稀缺資源。對某一具體政策而言， 價值分配則是在與該政策直接相關的群體和個體范圍內進行[5]。

區域性公共政策也屬于公共政策的范疇， 通常是由區域共同體內部公共機構或其他權威的公共組織所制定的計劃和規劃； 是一系列區域性公共活動組成的過程； 也是對區域共同體所作的權威性價值分配。區域性公共政策作為特定區域內成員間的溝通、 談判以及力量博弈最終形成的區域公共行政實踐， 是脫胎于政府管理模式下的政府間合作框架的。具體而言， 它表現為四個特征： 區域性公共政策是一整套區域性制度和非制度安排的持續互動與運作； 區域性公共政策的基礎不是控制， 而是溝通和協調； 區域性公共政策既涉及公共部門， 也包括私人部門和市民社會等多重維度， 涵蓋超國家、 國家間、 次國家乃至個人等多個層面； 區域性公共政策以公平、 聚合和多元統一為其價值取向。正是由于區域性公共政策的上述特點， 及其在區域成員的相互關系中所實施的管制、 引導、 調控、 分配和再分配等功能， 才使區域性公共政策能夠承擔起推動共同的區域治理付諸實踐的使命。區域性公共政策與國內公共政策存在著顯著區別(參見表.01)：

表1 區域性公共政策與國內公共政策的比較

有關區域性公共問題受到公共機構和公共組織的關注并被正式納入其政策和法律進程中， 就產生了旨在解決公共問題的公共政策議程。具體而言， 區域性公共政策議程的產生有兩條基本途徑。其一， 外生型： 政策訴求由政府系統以外的個人或社會團體提出， 經闡釋(對政策訴求進行解釋和說明)和擴散(通過一定方式將政策訴求傳遞給相關群體)進入公眾視野， 然后通過對政府施壓的手段使之上升為公共政策議程。比如各種民間團體和利益集團推動地方政府出臺相關政策措施， 這就是一個外生型政策議程產生的基本路徑。其二， 內生型： 具有權威作用的政治領袖或公共機構主動提出其政策意向， 并徑由其推動并使其成為公共政策議程。1973年， 5個加拿大省和6個美國州的行政首腦發起了首次年度會議， 討論共同關心的酸雨等環境問題及其對策。此后， 該會議議題逐步擴大到能源合作、 運輸、 漁業、 多邊經濟合作、 森林開發等。這就是一個典型的內生型區域公共議程設置的案例。不管是外生型還是內生型的區域性公共議程設置， 一伺其進入政府的關注視域并被配置以有效的政策工具， 其都會導源一項具體的公共政策的落實。

二、 區域性公共政策議程變化與治理的擢升

隨著全球和區際聯系不斷增強， 區域合作與發展進一步深化， 現時代區域性公共政策議程也發生著不小的變化。區域各成員在政府間合作框架下通過溝通、 談判和權力博弈所設置的區域性政策議程、 構建的區域性制度安排， 在應對區域性公共問題方面發揮了積極和建設性的作用。但是， 現時代區域性公共政策議程設置遠不僅限于為了應對和解決區域性公共問題， 對于一個成熟的區域共同體而言， 其區域性公共政策議程至少還應包括供給區域公共產品， 構建區域公共機制， 培育區域文化和認同以及優化區域宏觀發展環境等多個范疇。正是在上述議程變化的基礎之上， 全球化背景下的區域性公共政策醞釀著新的變革。本文將其概括為區域性公共政策議程的APECO模式(參見表.02)：

表2 區域性公共政策議程及其實例

(注： 其中APECO分別為這五項政策議程英文名稱的首字母縮寫) 區域性公共政策議程的五個層面功能各異卻又相互聯系， 每一個層面的議程都是前個層面的進階和發展， 同時各個層面又構成了一個有機整體， 體現了區域性公共政策議程從微觀到宏觀的視野擴展、 從個案到普遍性的適應性延伸、 從被動應對到積極主導的能動性變化， 以及從工具理性到制度偏好再到觀念建構的思維升華。區域性公共政策議程的不斷豐富和拓展， 恰恰反映了區域合作與發展的深化程度。本文用下圖來展示這一關系模式：

隨著新區域主義的擢升， 區域性公共政策議程的不斷深化， 區域合作與發展就提出了更高層次的合作治理的需求， 即在具有某種形式的制度安排的地區內， 通過創建公共機構、 塑造公共權威、 制定管理規則以維持地區秩序， 滿足和增進地區共同利益所開展的活動和進程， 它是地區內各種行為體通過合作來共同管理地區事務的諸種方式的總和[6]。區域性公共政策議程變革的累積效應逐漸促成了由政府管理導向合作治理的轉向、 從單純的政府間主義邁向超國家主義和區域間主義的演進， 而這些也正是區域治理的核心意涵所在。

圖1 區域性公共政策議程APECO模型示意圖

當然， 并非所有的公共問題都可以上升為區域性公共議程的， 議程設置的遴選標準在于政策的價值體系是否涉及公共利益、 社會的基本觀念及其信仰傾向， 如提出的政策訴求與社會價值體系不符， 就難以形成正式的公共政策議程。[4]37-39一旦區域性公共政策議程開始關注區域公共產品供給和區域性公共機制構建， 就勢必要打破原有的區域成員間條塊分割各自為政的框架束縛， 尋求用合作治理的新思維來應對區域性公共政策議程的變化。相應的， 培育區域文化認同以及優化區域宏觀環境就更需要對傳統的政府管理模式和政府間主義思維加以揚棄， 弱化政府管制和官僚體制色彩， 強調公平、 聚合與多元統一的理念， 打通地域閥限、 推動多層次治理和政策網格化。因此， 區域性公共政策議程的提出是區域治理賴以實現的先導和基礎， 正是區域性公共政策議程成就了區域治理。

基于上述論述， 我們認為： 隨著區域合作與發展的深化， 區域性公共政策議程得到了極大的豐富和拓展， 從而為區域治理的擢升提供了現實的土壤； 區域性公共政策是區域治理的基本實現路徑， 也只有在區域治理的框架內， 區域性公共政策才能超越傳統的政府管理模式和政府間主義的思維。因此， 區域治理構成了區域性公共政策的目標導向和價值依據； 只有確立了實際可行的區域性公共政策議程， 健全成體系的區域性公共政策決策、 執行和監督網絡， 配置有針對性的區域性公共政策工具， 并給予公正合理的政策評估， 區域治理才可能付諸實踐并實現預期的治理目標， 區域治理的價值也才能得以彰顯。

三、 政府管理模式下的區域政策及其在歐洲的實踐

如何破解區域發展不平衡的難題、 推進區域協調發展這一公共政策議程的實現， 是各國和各區域所共同面臨的任務。雖然市場的自我調節作用可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區域發展不平衡， 但是政府的公共政策手段也是必不可少的。為了在追求效率優先的同時防止區域之間的差距過大， 這就需要政府采取一系列公共政策的干預手段進行人為的調控和規范， 以此來彌補市場機制的不足， 實現生產要素和資源的有效配置與充分利用， 以期實現整體協調發展進而增加社會公共福利。由此可見， 區域協調發展的政策過程實際上就是在市場機制作用的基礎上政府政策的選擇機制。這就是政府規制市場的主要經濟動機， 也是區域政策作為區域協調發展實現路徑的基本原理。

經濟學家阿姆斯特朗(Harvey Armstrong)與泰勒(Jim Taylor)認為， “區域政策可定義為一組政策工具集， 這些政策工具組合在一起是為了實現某些目標”[7]。弗里德曼(John Friedmann)認為： “區域政策處理的是區位方面的問題， 即經濟發展‘在什么地方’。它反映了在國家層次上處理區域問題的要求。只有通過操縱國家政策變量， 才能對區域經濟的未來作出最有用的貢獻”[8]。范霍夫和克勞森將區域政策定義為“所有旨在改善經濟活動地理分布的公共干預……實際上試圖修改自由市場經濟的某些空間結果， 以實現兩個相關的目標： 經濟增長和良好的社會分配”[9]。雖然上述對于區域政策的學理界定各有側重， 但它們都有著共同的邏輯起點， 那就是區域發展不平衡問題催生了區域政策； 區域政策是針對具有特定問題或特定任務的地區采取的一種調節區域結構的差別性干預手段， 是根據區域差異而制定、 組織和實施的一系列促進資源在空間的優化配置， 控制區域間差異的過分擴大， 以協調區域關系的一系列政策和措施的總和[10]。

歐盟各國的經濟發展史及經濟政策實踐表明： 區域協調發展作為一項區域性公共政策議程， 其直接導源了區域政策的實踐。歐盟各國無一例外通過區域政策刺激落后地區的經濟發展， 縮小地區間發展差距； 作為一體化組織的歐盟也嘗試通過跨國的區域性政策規制來促進區域協調發展。具體而言， 成員國政府通過制定和推行特定的區域政策對地區經濟發展進行積極的干預和糾偏， 打破地區封鎖與行政性壟斷， 充分發揮市場機制引導要素流動的作用， 不僅有利于經濟發達區域的資本、 技術和產業向欠發達區域轉移， 而且還有利于推動產業布局優化。與此同時， 作為區域整體的歐盟將區域政策與財政政策、 貨幣政策、 金融政策、 產業政策等其他干預政策合理銜接， 形成有機整體， 共同致力于推動區域協調發展的綜合性政策進程， 這就是作為政府供給公共產品的一種特殊形式。

總體而言， 過去歐盟各國的區域政策實踐主要強調的是從其自身國民經濟的整體角度出發， 從優化區域間結構的財政和金融措施入手。在一體化早期， 共同體各成員國及其區域尚不能保證自身良性有序發展的情況下， 尋求在共同體層面進行協調也不現實。例如在1975年歐共體決定建立歐洲區域發展基金之前， 雖然有著《羅馬條約》等對于區域協調發展問題及相關政策機制的規定， 但這些制度安排還遠遠算不上是一項完整的共同體區域政策。一方面， 共同體當時的首要任務是通過建立關稅同盟以實現共同市場， 而與區域政策相關的資助措施可能會對成員國間的自由貿易造成扭曲。另一方面， 條約在區域發展事務方面沒有制訂出具體的行動計劃和明確的時間表， 并未就實現這一目標創建某種正式的機制[11]； 而且其中有關區域發展問題的規定都分散在不同的條款中， 缺乏連續性和關聯性， 因此造成執行上的不便。此外， 共同體在成立初期財力有限也是區域政策遲遲未能出臺的一個重要原因。

因此， 對于歐盟各成員國而言， 選準本國區域政策體系作用的支點， 從培育區域自身可持續發展能力的角度來設計和實施自身的區域政策， 促進區域發展向現代模式的轉向， 就成為對傳統區域政策進行改進的一項重要工作。在這種背景下， 諸成員國便“各顯神通”， 推行了各具特色的區域政策。例如法國通過建立國土規劃與區域行動委員會， 實現國土規劃功能分區， 以推動政府投資和財政補貼； 英國雖然沒有建立獨立建制的機構來處理區域發展事務， 卻通過建立多部門聯合協作機制來協調相關事務， 推行了“蘇格蘭振興計劃”等。

概言之， 傳統的政府管理模式下的歐盟區域政策實踐具有如下幾個特點： 其一， 主要依賴政府行政命令和行政手段， 以官方的區域政策為核心； 其二， 在特定區域范圍內主要依托區域政府間合作框架下的雙邊或多邊合作， 以相關區域合作與發展的協議為依據； 其三， 這種以政府管理模式和政府間合作框架為核心的區域政策十分強調制度建構和政府管制措施的作用； 其四， 傳統區域政策的主要政策工具包括： 財政轉移支付、 稅收減免政策、 優惠信貸政策、 公共投資政策和產業布局政策等。

四、 走向治理： 歐盟區域政策的范式轉變

由于歐盟地域遼闊， 區域之間的自然稟賦和歷史差異明顯， 加上市場機制作用下生產要素集聚的慣性， 使得區域發展不平衡成為歐盟必須面對的一個現實難題， 而一體化又在很大程度上促成了歐盟經濟發達中心區的生產要素和資源日益集中的趨向。在這一過程中， 如果歐盟忽略經濟欠發達的外圍和邊緣地區的話， 那么最終將因為貧富懸殊過大而危及共同體的存在。因此， 區域政策操作的實質正是在于抵消歐洲一體化進程中的負面影響。[12]只有當歐洲整體的區域整合進程已經步入良性發展軌道， 可以在很大程度上依靠共同體的整體實力來樹立一定的區域集團優勢的時候， 共同體層面開啟協調的政策動議才具有現實性。

隨著經濟全球化和區域一體化不斷走向深入， 人力、 資本、 技術等生產要素的流動已經沖破了地域和主權邊界的閥限， 歐盟國家內部各區域間、 各成員國之間、 區域與區域之間的經濟整合進一步深化， 縮小區域發展差距、 實現區域協調發展已成為歐洲范圍內的一種普遍共識。面對傳統的區域發展差距問題和諸如環境污染、 水資源短缺、 疫病流行等新的區域性公共問題， 也只有通過區域整合所帶來的制度建構、 公共產品供給和宏觀環境優化才能得以解決。與此同時， 歐盟不同區域之間的競爭也愈演愈烈， 跨境和跨流域開發合作不斷推陳出新， 各個領域的區際聯系顯著增多， 這些都極大地充實著“協調發展”的內在意涵。自20世紀90年代以后， 歐盟區域政策的目標開始改變， 主要是支持不發達區域內部企業的發展和創新， 如采取投資補貼及就業補貼等方式來促進企業在落后地區設立分支機構或興辦新企業， 開始逐漸著眼于糾正不發達區域經濟中存在的結構性缺陷， 發掘不發達區域自身的經濟發展潛力， 以實現持續的經濟協調增長[13]。

現如今， 歐盟區域協調發展政策議程已不僅僅謀求簡單的經濟發展水平差距的彌合， 而是一種兼具內生性、 整體性和綜合性的區域發展聚合， 以求達到一種區域內部和諧以及與區域外部共生這樣一種協調發展的高級階段[14]。此外， 歐盟也逐漸認識到， 在地區層面提升知識潛力和加強技術傳播是增強地區創新能力的最為有效的途徑之一。因此， 歐盟區域政策的重點越來越偏重于改善和加強其在世界經濟中的競爭力。在過去的10年里， 歐盟的區域政策及其各項工具的使用越來越圍繞在加速促進歐洲欠發達地區從傳統經濟向知識經濟轉變方面、 在提升落后地區的創新和研發能力上。[15]

正如前文所述， 區域性公共政策議程的豐富和拓展為區域治理的擢升提供了現實的土壤； 區域性公共政策是區域治理的基本實現路徑。歐盟區域協調發展政策議程的新變化進一步優化和明確了歐盟區域協調發展的目標， 傳統的區域政策已經出現了轉向的現實需要， 而全球化背景下治理范式的崛起又為這種轉向提供了可行的進路。在經濟增長、 政治民主化、 跨國交往、 社會和文化建設等各項公共議程當中， 越來越多的社會主體日益參與到治理的進程中來， 治理層級不斷豐富， 治理手段愈加多樣化， 形形色色的區域間甚至跨國性區域協作相繼誕生。由此， 傳統的政府主導下的區域政策已經逐步實現了內涵的轉變和外延的擴展， 經歷著從國家中心朝向多層網狀結構的結構再造， 以及從政府管理導向合作治理的路徑變遷， 跨境區域合作和流域合作等新的治理模式更是實現了政府間主義向超國家主義和區域間主義的升級， 這就是以治理取向來推進歐盟區域協調發展的新的政策進程。(參見圖.02)

圖2 歐盟區域協調發展政策過程轉向路徑示意圖

從一定意義上講， 歐盟就是一個政策網絡或政策共同體； 區域政策本身只是解決區域發展不平衡問題的一部分政策手段， 單靠區域政策并不能解決所有問題， 因為“任何政策都會產生區域效應”[16]； 歐盟的每一項政策(特別是經濟與社會領域的政策)都會對各成員國及其區域經濟發展產生影響， 盡管它們初衷各有不同， 如經濟與貨幣政策、 競爭政策、 共同農業政策和共同漁業政策、 資源和環境政策以及東擴政策等， 都被歐盟視為具有“空間影響的政策”。它們對歐盟內部的區域發展有著不同程度、 甚至不同方向的影響， 而且各個相關政策之間不是獨立的而是相互聯系的。對此， 歐盟通過每年的“主要經濟政策指南”(Broad economic policy guidelines)進行協調， 并對所有重要的歐盟政策的區域效應進行評估， 以確保每項政策在提案階段就考慮到區域的因素。因此， 單從區域政策角度出發來分析解決區域發展不平衡問題的方法和思路仍是不全面的； 區域政策往往只是其主要的一部分內容， 與上述其他政策工具一道共同構成了歐盟謀求實現區域協調發展的基本路徑[16]3。

作為一項承擔特殊使命的區域性公共政策， 歐盟區域政策的制定和實施本身有意偏離了市場經濟的規則， 通過綜合運用宏觀調控和財政、 金融、 行政干預等政策工具， 來彌補市場機制在調節區域經濟發展方面的缺陷。歐盟區域政策的政策過程囊括了區域政策決策、 執行和監督的一整套政策網絡， 配置有針對性的政策工具， 并附以公正合理的政策評估， 從而形成了一個完整的政策循環(complete policy circle)。在這整個過程中， 諸政策主體之間的關系又非等級制(hierarchical)的， 而是一種新型的伙伴關系(partnership)， 從而又形成了一個開放的政策流程(open policy process)。這一系列框架性的區域政策網絡構成了區域治理的結構基石， 而且這種政策構造的掌控性是可變的[17]， 從而推動了區域政策相關資源在成員國之間、 地方之間以及歐盟各個機構之間的高度流動性。政策主體和權威的分散化與政策過程的扁平化往往伴隨著這種流動性， 這是與傳統的以權力控制為核心的政體及政治進程完全對立的[6]299。由此可以看出， 正是在歐盟治理范式中， 歐盟區域政策才得以超越傳統的成員國政府管理模式和政府間合作的框架， 超國家機構、 成員國、 受援區域地方當局等各個層級在其中結成伙伴關系并發揮各自的作用， 從而形成了多維互動的治理格局。這一進程就折射出歐盟治理的多元性、 靈活性和開放性特點， 也體現了公平、 聚合與多元同一的治理理念。因此， 我們說治理構成了歐盟區域政策轉向的目標定位和價值依據。

五、 結語

歐盟區域政策的治理轉向是一種以區域內部和區域間實現均衡、 協調、 聚合乃至共同發展為目的的一整套治理結構、 治理機制和實踐過程的總和， 也是治理在區域協調發展領域的具體體現。但需要強調的是， 這種治理轉向并不意味著完全摒棄了傳統的政府管理模式、 脫離了政府間合作框架， 因為當前的治理范式在深度和廣度上都遠遠沒有達到徹底取代傳統社會發展模式的程度， 主權國家及其政府仍然是區域治理結構中一個重要的層級， 治理很大程度上也要依賴于政府間合作的框架才能實現， 治理進程也有賴于區域性公共政策的政策工具、 運行機制和政策過程才能不斷推進。

因此， 治理取向的區域性公共政策意味著公共政策轉型的一個新的進階， 治理也應更多地強調一種行政的理念， 而這種新的行政理念的推行就必須經由區域性公共政策及其政策過程來實踐之。治理思維更多地強調除了主權國家政府以外其他治理層次的作用， 即超國家、 次國家乃至個體的作用與責任； 同時， 倡導新的治理手段和評估方法； 主張建立一套多元化、 分散化和網絡化的區域性公共政策體系， 這才是區域性公共政策朝向治理轉向的必由之路。

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