加拿大大學治理結構變遷中的權力博弈

摘 要: 加拿大的大學是根據地方法律法規建立起來的自治的、非營利性法人團體，其法人治理結構在歷史的變遷中大致經歷了三個階段:明確成型期、改革調整期和穩步提升期。每一個階段所體現出來的治理結構的變化都是參與大學決策的相關決策主體間權力博弈的結果，在當前多元化的世界里，大學要獲得長遠的發展，只有堅持顧及多方決策主體的權力并保證權力之間的制衡才是上策。

關鍵詞: 加拿大大學;治理結構;制度變遷;權力博弈

中圖分類號:G649.1 文獻標識碼: A 文章編號: 1673-8381(2010)04-0042-06[HT〗

“治理”一般是指在一個大型實體內的各單位之間進行權力與職能劃分、各單位之間的溝通與控制方式及其與外部環境之間的關系處理。當這個實體是一所大學時，其構成應該包括正式的治理機構和非正式的治理機構。大學治理結構就是一種對構成大學治理的正式與非正式機構的各利益相關者進行分工和整合權力的制度安排，它是靜態的。對加拿大的大學(可以授予學位的高校)來說，每一個歷史階段的大學治理結構變化都觸動多方(如董事會、評議會、行政管理層、教師、學生及省政府等)的利益，涉及權力與權利的重大調整。其他國家應該也是如此，因為治理結構的變遷實際上涉及大學核心制度的調整，它也是現代大學制度建設的重點和難點。剖析加拿大大學治理結構變遷中的權力博弈，對中國建立現代大學制度是有重大現實意義的。

一、 理論基礎與分析假設

制度變遷理論是新制度經濟學的核心組成部分。從上世紀70年代初以來，以道格拉斯#8226;C#8226;諾思(DouglassC.North)為代表的新制度經濟學家把制度看成是影響經濟增長的主要因素和內在動因，他們認為，制度的變遷是社會經濟發展的根本源泉，他們的新制度經濟學理論，“不僅揭示了制度的本質內涵，而且構建了這一理論完善的分析框架和嚴密的宏觀與微觀理論體系”[1]。新制度經濟學理論把歷史作為重要的分析向量，他們認為，只有在歷史長河中考察制度的作用及其變化對社會經濟發展的影響問題才有現實意義;此外，他們還把制度看成是影響和促進經濟增長的內在的和可變的因素，同時強調制度的效用。關于制度，不同學派和不同時代的社會科學家們的解釋是不一樣的。人們常常將制度與組織區分開來。一種制度通常被定義為一套行為規則，它們被用于支配特定的行為模式與相互關系。一種組織則一般被看做是一個決策單位——一個家庭、一個企業、一個局——由它來實施對資源的控制。就我們的目的而言，這是一種沒有差別的區分。一個組織(例如一個家庭或一個企業)所接受的外界給定的行為規則是另一組織的決定或傳統的產物，諸如有組織的勞工，一個國家的法院體制或一種宗教信仰[2]。在本文中，制度概念包括組織的含義。因此，制度變遷一詞將被用于指:(1) 組織的行為的變化; (2) 組織與其環境之間的相互關系的變化; (3) 在組織的環境中支配行為與相互關系的規則的變化。本研究的主體——加拿大大學治理結構是由正式組織與非正式組織所形成，這些組織行為及關系的變化導致了大學治理結構的變化。由此產生本文的第一個假設，即加拿大大學治理結構安排的歷史變化是加拿大大學的一種制度變遷。

博弈，是指各方為實現某種目的而進行相互間的對決、你爭我奪或相互侵犯的行為或動作。博弈論(Game Theory)——也常被稱為對策學、策略論——就是專門研究解決各決策主體之間相互沖突與合作問題的策略或決策，并且取得各主體都能滿意的結果的一門學科，更一般的說法是，博弈論是專門研究在一定規則之下，各決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的結果的均衡問題[3]。博弈論認為，一個決策主體所作出的決策，將影響其他決策主體的決策及其所得結果，同時，反過來，這個決策主體的決策及其所得結果，也要受到其他決策主體的決策的影響，即各方博弈的最終總結果都要受到各決策方的決策的影響。博弈論對解釋制度變遷是有益的，因為它證明了自利行為可以促進組織協調機制，可以導致對組織有利的結果，同樣可以為解釋組織行為或多或少可能自發演化的環境提供基礎。鑒于此，本研究認為分析高等教育機構制度變遷中的權力博弈是可行的，也是可信的。

在一個完整的博弈流程中博弈規則是極其重要的，它是博弈的前提條件，必須是所有參與博弈的各方都認可而且必須遵守的準則或規定，這些規則可以是參與博弈的各方共同設定的，也可以是所有將直接參與博弈的各方公認的其他方代為設定的。一旦設定了博弈規則，所有參與方都必須自覺遵守，否則就不可能存在博弈。加拿大大學治理結構的變遷之所以存在權力博弈，是因為有一系列的博弈規則的存在。首先，從加拿大高等教育立法來看，加拿大的聯邦政府在政策領域是不能對高等教育起明確的和直接的作用的，加拿大在法律上賦予了各省教育立法權和管理權。其次，盡管加拿大的大學因得到省政府的經常性經費支持，被認為是“公立的”教育機構，但法律規定其性質為非營利性私法人，而且都擁有大學自治的強大傳統。最后，加拿大的每一所大學都擁有獨特的大學章程，大學章程相當于是大學的憲章，大學治理結構即是在它的法律規定下自由架構的，它規范了學校內部管理體制、運行機制以及學校發展過程中各權利主體的權利和義務。此外，任何一種博弈都離不開決策主體。決策主體，也叫參與者或局中人(Players)，它們都是能夠獨立決策、獨立承擔后果的個人或組織。但是在博弈的過程中，他們所作的決策卻是相互影響、相互制約的。在加拿大大學治理結構特定的博弈規則之下，本文假設其決策主體主要包括:省政府、董事會與評議會、校長、教師以及學生。并且，這些決策主體在博弈過程中，主要產生三種權力博弈的形式:政府權力與大學自治、大學內行政權力與學術權力、師生權力與大學管理權力。

二、 制度變遷及權力博弈

加拿大大學治理結構的發展歷史大致可以分為三個時期:明確成型期、改革調整期、穩步提升期。在不同的時期，形成大學治理結構的正式與非正式組織行為變化有不同的特點，決策主體及其權力博弈的形式也各有側重。

(一) 明確成型期

1. 變遷的歷史。

加拿大的大學對治理結構進行正式界定是在20世紀初。1906年，費拉費爾委員會(Flavelle Commission)提交的報告可以認為是整個加拿大高等教育史上最重要的文件之一[4]144。在研究了英國和美國高等教育的管理結構之后，該委員會的成員們堅持認為，大學的本質應該是自主自治的，受政府權力直接干預的大學是不可能成功的。因此委員會建議借鑒美國的新型大學，將省政府管理大學的權力委托給一個由政府指派的外行成員組成的治理董事會(the governing board)，但省政府仍然為大學提供年度經常性經費支持。董事會對大學的管理事務負全部責任，包括指定校長和其他職員、處理財政問題。同時，委員會也借鑒了英國精英大學的學術寡頭政治的治理安排，認為應該保留主要負責學術性事務的大學評議會(the senate)，新的評議會主要由資深學者和學術管理者組成[5]216。

盡管實行“兩院制”的治理結構的思想早已有之，而且在當時也有少數幾所大學作為試點，但是，多倫多大學皇家委員會最終使其成型。該委員會起草的《多倫多大學草案》(A Draft University of Toronto Act)中明確指出要將大學的責任委托給兩個治理機構。草案很快即得到了安大略省政府的認可，并被批準執行[4]144-145。接著，多倫多大學頒布了新的大學章程——《1906年大學法案》(The University Act of 1906)[6]。該法案的主要內容有:(1)新的法案只授予政府唯一的職權，即不時定期地指派董事會成員，通過挑選成員在規定的期限內管理大學事務。(2) 治理董事會(the Board of Governors)將直接取代過去的理事會(the Board of Trustees)，但是在權責上卻大不相同。董事會在對財政問題實行壟斷獨裁的同時，還對大學從校長往下的所有任命工作負有艱巨的責任。他也有權利否決評議會的法規和章程，并且是學生對其他學術機構提出訴訟的最高法庭。(3)校長仍然是大學的首席執行官，只有在他的推薦下才能任命、晉升或解聘教員，即使是董事會也無權反對他的意見。此外，他還成為評議會的當然主席。(4)評議會的職責是確定學習進程、組織考試、處理學生訴求、向上級治理機構——董事會提出與大學利益相關的所有事情的建議。但是除行使日常工作的考核報告之外，評議會的所有法規與章程都必須通過董事會的批準。

自此，多倫多大學的《1906年大學法案》所明確規定的治理結構便成為加拿大西部新建大學的一個模本，而且逐漸成為全國大學治理的主導型模式，到20世紀50年代時，幾乎所有的加拿大大學都采用不同形式的“兩院制”治理結構。

2. 變遷中的權力博弈。

這一時期的權力博弈以政府權力與大學自治的形式為主，涉及的決策主體包括省政府、大學董事會、評議會以及校長。根據加拿大憲法，聯邦政府沒有教育立法和管理的職權，教育的權力和責任在省級政府。各省對高等教育管理的權力主要包括:制定宏觀發展規劃，核定高校教育成本、保證經費投入、進行辦學條件和教學質量的評估、建立助貸學金制度、保證教育公平等措施，促進大學與經濟社會的協調發展等。但是，省政府在不同的時期會適當地增強或縮減它的權力。在1906年之前，政府的政治力量經常插手大學的事務，政治領導人有時甚至擅自做主任命大學的某些職位，大學在此之前應該說還處于政治權力的直接控制和監督下。而在1906年后，隨著“兩院制”治理結構以法律的形式確立下來并逐漸被所有大學采用，省政府的權力通常僅限于政府撥款水平的年度決策方面，幾乎不管或不干預大學的有關決策，大學的決策權歸屬于董事會和評議會。從此，加拿大的大學便有了高度自治的特征。

(二) 改革調整期

1. 變遷的歷史。

20世紀60年代至90年代期間，幾乎所有的加拿大大學都重新審視了他們的治理工作，進行了治理結構的改革[7]。在這一改革中，多數大學是在原有的“兩院制”治理結構上進行調整，并沒有徹底放棄以前的模式，但是也有少數大學選擇走自己的路。如多倫多大學放棄兩院制，選擇“一院制”的治理結構，也有少數大學實行“多院制”的模式。

1965年，多倫多大學校長克勞德#8226;比色爾(Claude Bissell)提出，現有的“兩院制”治理結構導致了大學決策中的“兩條軌”(double innocence)現象，即在大學的日常管理事務中，董事會負責財政問題的決策，卻不考慮財務決策對大學學術發展的影響;而學術評議會則剛好相反，只對學術發展的問題感興趣，而忽略了相關的財務問題。起初比色爾校長嘗試性地為自己設立了一個顧問機構即校長咨詢委員會(presidents Council)，來溝通大學董事會與學術評議會，同時為校長提供決策咨詢。這個機構起初由5位選舉產生的教師代表、一定數量的大學高級行政官員和幾位大學董事會成員組成。后來，比色爾校長又提議建立一個大學治理委員會(the Commission on University Government)，對大學治理模式改革的問題進行研究[8]。在隨后的1年時間里，大學治理委員會形成了一份報告，報告認為，大學應該成立一個替代大學董事會、學術評議會和校長咨詢委員會的單一的決策機構——大學理事會(Governing Council)。理事會的代表包括外部相關人員(大量的政府指定人員，20人)和內部相關人員(20位教師代表、20位學生代表和6位學校高級行政人員，其中教師代表與學生代表由選舉產生)。1971年，安大略省立法會通過了多倫多大學法案，批準了“一院制”治理結構的改革方案。于是，多倫多大學便放棄了20世紀初的“兩院制”治理結構，堅持走自己的“一院制”治理路線。

除了安大略省的多倫多大學之外，其他省的少數大學也有的放棄了“兩院制”。如阿爾伯塔的阿薩巴斯卡大學同多倫多大學一樣，只有一個單一的治理機構——阿薩巴斯卡大學董事會。該機構擔當了大學董事會、普通院系委員會和大學評議會的所有職能[4]72。而阿爾伯塔的其他大學的治理結構則依賴于1966年的《大學法案》，該法案授權一個大學董事會負責管理和控制該大學的財產、收入以及各種商業活動事務[4]72-73。此外，還規定大學設立一個大學評議會(the senate)，主要負責選舉一位名譽校長以及授權頒發名譽學位;一個隸屬于大學董事會的普通院系委員會(general faculties council)，并授權其管理學術事務;一個大學協調委員會，它的權力是批準新生入學標準，規定某些學術性專業和職業教育專業的準入條件。這些規定代表了一種新的混合治理形式，即“多院制”的治理模式。

2. 變遷中的權力博弈。

改革調整期的權力博弈較前一時期復雜，可以說三種形式的博弈同時存在，而又以大學內行政權力與學術權力、師生權力與大學管理權力較為顯著，政府權力與大學自治權力的博弈則比較微弱，可以忽略不提。

從加拿大大學治理結構的歷史可以看出，“董事會”(Board of Governors)是大學校章規定下的學校行政系統的最高權力機構，而“學術評議會”(Senate)則是與董事會平行的最高學術決策機構。董事會與學術評議會的權力在校章中都有明確的規定，董事會主要負責:管理與控制大學的財產、收支業務及相關事務;負責大學投資和基金管理;與學術評議會協商，任命名譽校長、校長和副校長;根據校長的推薦，負責聘任、晉升、解雇教職工;在咨詢學術評議會的基礎上，建立附屬的實體、院(部)、研究所、系等。而學術評議會主要負責:大學學術政策;在院(部)、研究所、系設立委員會;確定和掌握學生入學標準、課程設置和畢業要求;考試管理和任命主考;處理學術獎勵事務;向董事會推薦設立院(部)、研究所、系等教學機構和負責人的提名;授予學位和名譽學位。雖然加拿大大學的“行政權力”和“學術權力”在法律上是明確的，但是實際操作過程中的博弈卻是不可避免的。其原因就在于幾乎所有的預算決策都會對大學的學術工作產生影響，而幾乎所有的學術決策都與資源相關。盡管董事會成員看似對董事會的作用是滿意的，但評議會成員卻認為評議會的職責應該得到加強，從而在預算程序和確定大學未來發展方向方面發揮更大的作用。例如，加拿大的特倫特大學有兩名評議會教師成員，曾對董事會決定封閉大學居住設施的決定提出了訴訟。然而他們卻遭到了評議會的反對，原因是這個決定關系到評議會權力之下的一個學術問題[5]220。所以類似此種的決策即使通常會被起訴，但法院還是站在董事會一邊。這就說明，在這兩種權力博弈的過程中，考慮到董事會的權利是屬于上級的，因而往往以支持“行政的”觀點而告終。也正是出于解決這種矛盾的考慮，多倫多大學以及其他幾所大學將“兩院制”改為了“一院制”。

1906年以后，大約在1920—1950年間，為了確保董事會和管理機構意識到教師的利益，許多高校都成立了教師聯盟，這是教師權力博弈的第一個高潮。而隨著高等教育大眾化以及世界范圍內學生要求獲得平等權利、全面參與大學決策運動的開展，學生聯盟也不斷地擴大，并最終成為大學決策的主體之一。雖然教師聯盟與學生聯盟是大學的非正式治理機構，但作為加拿大大學治理結構變遷中權力博弈的決策主體，他們的作用是不可忽視的。在他們的博弈下，大學的正式治理結構的組成不斷地得到調整，由少數教師和無學生成員的情況轉變為教師占相當大的比重，學生代表也能占到一定席位。如1970年，多倫多大學確定的大學理事會組成情況:理事會由72人組成，其中校外代表24人，教師代表21人，學生代表14人，學術管理人員與教學輔導人員代表13人[9]。

(三) 加拿大大學治理結構的穩步提升期

1. 變遷的歷史。從20世紀70年代至今，加拿大大學的治理結構基本按照60年代改革調整的框架穩步運作，但之前的改革結構確立后仍然遇到不同程度的爭議。大概從20世紀90年代至今，又掀起了一場大學治理的大討論。針對這些討論，卡莫瑞(Cameron)認為加拿大大學沒有能力在應對內外壓力下做出被要求那樣大而困難的決策[10]。有少數省政府的研究對有關大學的職責和治理結構的作用也提出了質疑，如曼尼托巴省就堅持認為盡管在委員會活動中投入大部分精力的教師成員在這種結構下能使教學和科研更富成效，但當前權力分散、民主的治理結構是沒有效率的[10]。

在這種背景下，加拿大的學者于20世紀90年代中期對加拿大的大學治理結構展開了多方面的實證研究，這些研究的結果表明上述所討論的爭議的實質并非意味著大學治理結構安排處于危機之中，而是表明它存在有待提升的空間。如成員分別對自身工作機構的權責模棱兩可的問題，或許可以通過增加對新成員的培訓來解決;而對治理機構間權限范圍的模糊問題，則可以通過構建一個平臺加強彼此的溝通來處理;對治理機構自身來說，則需要進行定期的自我評估和總結，不斷地探尋能更好地發揮其治理功能的途徑。

2. 變遷中的權力博弈。

加拿大大學的治理結構經歷了60年代的改革以后，再無很大的變化。但在這個穩定的時期，各決策主體的博弈并沒有停止，主要體現在省政府與大學正式治理機構、大學正式治理機構與教師聯盟之間的博弈。20世紀70年代早期的經濟衰退迫使許多省政府控制支出，政府的財政縮減，使大學忽然發覺他們所接受的財政撥款要低于預期所想。大學反過來也開始尋求降低開支的辦法。考慮到大學開支的最大一部分是教師的薪金，教師們于是為確保他們的利益能夠在新的預算條件下得到合理保障而聯合了起來。多數加拿大的大學教師作出的反應對策是集體談判。正如雷爾#8226;涂戴沃(Neil Tudivor)所說:“到20世紀80年代中期為止，形式得到了改變，大約超過50%的教師分別在29所大學校園里成立了工會(1999:85)。”[5]22420世紀90年代，新的一批教師聯盟成立了工會，出現教師聯盟的第二個高潮，其目的是響應政府新一輪的財政消減浪潮，同時也是符合因大學消減開支而對教師的工作安全、薪金及工作場所等其他一些問題的影響的關注。教工會以許多重要的方式改變了加拿大大學的決策制定程序，它還使得大學董事會不再能夠單方面決定教師的薪酬。

如果說20世紀末省政府因為經濟衰退的原因，極力避免其權力在大學治理結構中體現的話，那么，21世紀之后，政府則又因為高等教育的膨脹積極訴求它的權力。高等教育的膨脹所引起的費用和復雜性加強了克服混亂現象、恢復秩序的需要，加拿大的省政府對大學的興趣正在增強，有時會通過與資助政策掛鉤的其他要求影響大學的決策。

三、 結論與啟示

對加拿大大學來說，治理結構在變遷過程中主要存在三種權力的博弈:一是政府與大學的博弈，政府總是試圖控制大學的決策，而大學卻堅持高度自治的原則;二是大學內行政權力與學術權力的博弈，在多數大學里面，董事會和學術評議會的權利界限長期處于爭議之中。董事會所做的預算決策都會對大學的學術工作產生影響，而評議會的學術決策又都與資源相關，董事會與評議會的權力互相牽制。此外，大學校長及核心管理層的行政權力與董事會和評議會的治理權力之間同樣存在博弈，校長及核心管理層能夠影響董事會和評議會作決策時需要接受的信息，而董事會有時也會超越自己的職責插手大學的日常管理事務;三是師生權力與大學管理權力，教師和學生都通過聯盟并組成工會的方式，把分散的師生個體集合成一個人數眾多的整體，從而加大了說話的分量，彌補了個體的弱勢。

總之，通過博弈，不同的歷史階段某些權力可能占了上風，而另外一些權力則受到壓制，但最終由于各種權力的相互牽制，形成一種共享治理的理想模式。現將不同歷史階段的權力比重用圖1圖4顯示如下:

加拿大大學的治理結構的變遷主要是省政府、董事會、評議會、校長及行政管理層、教師與學生多方參與的復雜博弈過程。政府與大學關系的急劇變化引發了大學的制度危機，沖突各方的博弈成功地塑造了新的制度，使得加拿大大學確立了“兩院制”的治理模式。當學生與教師群體表示出對這種制度不滿時，大學再一次陷入制度危機之中，各決策主體開始了新的博弈，從而又出現了新的制度，如“一院制”和“多院制”。而博弈在導致新的大學制度出現的同時，也在不斷地調整決策主體的權力比重，任何一方比重過大都會導致失衡，并引起他方采取措施維護自身的權利，如此循環往復，最終的結果將會是趨于平衡。而在當前多元化的世界里，大學要獲得長遠的發展，只有堅持顧及多方決策主體的權力并保證權力之間的制衡才是上策。這也是加拿大的多數大學能夠躋身世界一流大學的根本所在。

一個國家教育管理職能的特點是與這個國家的政治經濟制度、經濟文化發展水平、歷史傳統及人口地域等因素相適應的。新中國成立以來基本上是搬用前蘇聯的監督型的教育管理職能模式。這套職能模式片面強調行政監督，把應該屬于地方和高校的許多權利由國家包攬過來，高校的內部管理者也注重對下屬的監督和控制，使得教師和學生的權利受到削弱。再加上多數大學關起門來辦學，缺少與社會的聯系，因而也在外部人士的參與和監督方面有所缺失。大學內部權力關系的不平衡，使我國的大學制度不能很好地適應社會民主化的進程，內部管理改革勢在必行。當大學急切地呼喚新制度出現時，借鑒加拿大大學治理結構變遷及其中的權力博弈的成功經驗意義就顯得格外重大。

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(責任編輯 朱漪云)