關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析

自去年以來，關于大學“去行政化”的問題越來越引起高等教育界和社會各界的關注，已成為教育領域的熱點問題之一。在今年召開的“兩會”上，大學“去行政化”成為媒體報道中使用頻次最高的關鍵詞之一；不少委員、代表紛紛就這一問題各抒己見，由于理解不一、觀點各異，使得大學“去行政化”問題進一步升溫。總體看來，多數人對所謂大學“行政化”持否定態度，認為“行政化”導致大學背離了存在的本質，已成為深化高等教育改革、提高大學辦學質量的障礙，主張“去行政化”。也有人對大學“去行政化”提出了保留意見，認為在當前“去行政化”和取消行政級別有可能貶低大學地位，將會制約大學的發展。筆者認為，在討論大學“去行政化”問題時，必須保持清醒的頭腦，首先應明確大學“行政化”的具體內涵及表現形式，明確“去行政化”要解決的具體問題；同時要深入分析大學存在“行政化”傾向的深層次原因。如果不搞清楚這幾個問題，“去”起來也就可能無的放矢，甚至于自亂陣腳，反而會影響高等教育和高等學校的改革與發展。

一 大學“行政化”的內涵及表現形式

行政管理是隨著人類社會早期公共事務和“公共權力”的出現而產生的古老的管理活動。嚴格意義上講，行政管理是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行的管理。我國對行政管理的理解比較寬泛，除政府機構外，還包括企事業單位中的管理活動。因此，可以從兩種意義上理解大學行政管理：國家行政機構對大學的管理行為；大學內部的行政部門對大學施行的管理。

應該說，作為一種管理手段，行政管理在大學管理中應用的初衷，在于提高大學管理的效率，確保大學有效實現其組織目標，更好地實現其功能和使命。從這個意義上而言，大學行政管理本質上只是一種實現大學組織目標的管理模式和管理方法，應該與當前廣遭社會詬病的大學“行政化”區分開來。所謂大學“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。根據以上對大學行政管理的定義，可以從政府對大學的管理和大學的內部管理這兩個層面來剖析大學“行政化”的實質及其表現形式。

首先，從大學和政府之間的關系來看，“行政化”主要體現在政府將大學作為行政機構或行政機構的延伸部門來管理，嚴格控制，管辦不分。具體體現在以下四個方面：一是在管理職能上，存在定位不準、缺位、越位等現象。大學作為獨立法人和辦學主體應依法享有的人事、財務、學術、規劃等方面的自主權，未能全面落實。同時，政府在制定標準、監督評價等方面應承擔的職責亦未充分履行。二是在管理方式上，政府有關部門過多依賴行政命令手段管理大學，較少應用財政、法律等管理手段，規范性和法制性較差，隨意性較大。三是在管理作風上，存在簡單化現象，特別是個別政府工作人員存在官僚作風，講究等級，與大學文化發生沖突。四是在管理文化上，大學傾向于依附政府及相關部門，更多關注的是如何獲取行政配置的資源，缺少對辦學規律的深入研究，難以彰顯辦學特色。

其次，從大學內部治理的角度來看，“行政化”集中體現為行政權力與學術權力的關系失衡、學術權力與行政權力的分割和對立、行政權力對學術權力的替代與壓制。突出表現在以下幾個方面：一是大學內部行政權力泛化。大學管理的“機關化”色彩過于濃厚，以行政權力干預或取代學術權力的現象比較普遍。行政權力對學術事務介入過多，忽視學者對學術事務的管理；大學中的學術組織(如學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、教師職務評審委員會等)或者泛化為行政組織，行使某種行政職能；或者作為“虛位”組織，學術權力在大學的地位沒有得到充分落實，往往難以發揮實際的作用。學術權力的弱化影響了行政決策的科學性，降低了決策實施的嚴肅性，大學管理中程度不同地存在著“議而不決、決而不行、行而未果”的現象。此外，由于與學術事務相關的資源分配權掌握在行政機關手中，學術事務被間接行政化，因此出現了個別學者熱衷于到機關部處和院系所做官，部分行政機關的工作人員忙著讀博士的現象。二是大學內部學術權力與行政權力的界限不清。行政權力和學術權力常常交織在一起，造成分工不明，責任不清，導致行政權力與學術權力的相互越位。一方面，行政權力常常替代學術權力，以行政管理的方式管理學術事務，甚至于包辦學術事務；另一方面，也存在著學術權力使用不當，學者在學術事務中觀點偏頗、意見不一致，或在非學術事務中發揮作用的意志過于強烈等現象，對行政權力的行使產生不利影響。三是學術權力的主體，教授及學術組織的作用不突出。高校的校級學術委員會中，學校和院系以及職能部門的負責人所占比例較高，學術組織的成員構成存在著明顯的缺陷。學校和院系領導雖然也是相關學科的專家，但在學術事務決策思維上多少帶有行政色彩。由于校務委員會、教代會制度不夠健全，學者及學術組織缺少影響決策的制度化渠道，不能構成對行政權力的有效制約；在學校重大問題的決策中，學者及學術組織參與決策的途徑和方式有限，權力得不到充分體現，影響了他們的積極性和創造性。四是缺乏相關法律制度及其實施細則的保障，學術權力的合法性和可操作性在實踐中難以體現。按照《高等教育法》的規定，大學學術委員會的職責是審議學科和專業的設置，制定教學和科研計劃，評定教學、科研成果等，但在實際運行過程中，學術委員會主要發揮咨詢審議的功能，且議事規則不規范，相關決議的效力不明。

二 大學“行政化”產生的原因

應該看到，我國大學管理中普遍存在的“行政化”或“泛行政化”現象有其深層次的產生原因：既有大學內部的原因，又有大學外部的原因；既有歷史的原因，又有現實的原因。只有正確認識和分析產生大學“行政化”現象的原因，才可能提出破解大學“行政化”難題的策略和措施。

大學內部存在行政權力和學術權力的對壘，是產生大學“行政化”現象的客觀原因。一般而言，大學內部事務可以分為學術事務和非學術事務(或行政事務)。與此相對應，大學內部存在著兩大并行的權力系統。一種是以行政管理組織結構為網絡的行政權力系統，另一種是以教授、專家、學者為核心。以學術組織為主體的學術權力系統。行政權力扎根于權力授予，來自組織的委派或任命，突出照章辦事和等級服從，主要通過行政命令和指示自上而下貫徹執行，具有整體性、層次性和強制性，其價值定位是保障大學組織目標的實現，保證教育方針和辦學思想得以落實。學術權力是學術組織及學術人員通過各種途徑管理學術事務的權力，它不是外部賦予的，而是大學的內在要求，是大學本質特性的外化，主要依靠學者基于學術構建的權威對客體產生影響，具有松散性、非強制性、自下而上等特點，其價值追求是保證學術標準得以貫徹，學者所從事的學科得以發展，學術人員的學術權力得以保障。大學的行政管理和學術管理協調匹配、共同作用，才能保證大學在整體穩定有序的狀態下不斷發展和提高。一所大學組建后，行政權力便相應產生。隨著大學職能日益多樣化，大學組織的復雜性增強，對行政權力的依賴性加劇，使得行政權力在行使中不斷強化。而學術權力的產生和培育相對緩慢，其權威性的樹立需要較長時間，其有效履行的組織保障和制度保障均明顯弱于行政權力，經常受到行政權力的壓制，這在客觀上導致了大學內部管理容易產生“行政化”現象。

建國以來我國實行計劃經濟體制和高度集權的高等教育管理體制，是導致大學“行政化”的歷史原因。新中國成立以后，我國高等教育管理體制主要是照搬“前蘇聯模式”，大學近乎于政府的附屬機構，對大學的管理以行政權力為主，學科專業設置、課程教材標準、學生招收錄取、學歷學位授予、教師職稱評定、辦學資金使用等，都必須經過政府批準、檢查或審定，大學的辦學自主權十分有限。大學內部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政權力決定資源配置、人事安排、績效評定等，學術權力一直沒有發揮應有的作用，教授學者的積極性和創造性受到壓抑，從而嚴重制約了大學的發展和高等教育水平的提升。改革開放以來，隨著市場經濟的逐步完善和高等教育管理體制改革的深入推進，這種狀況已有明顯改善。盡管如此，由于體制的慣性，前述種種大學“行政化”現象依然程度不同地存在，政府有關部門往往還習慣于用行政管理的邏輯和方式來管理大學，大學往往還習慣于依據行政機構的組織結構來設計大學的內部組織，按照行政組織的管理方式對校、院、系進行權力分配，并賦予其相應的行政級別，確立管理中的隸屬和服從關系。政府與大學之間的關系在不少方面還是命令與服從的關系，這在無形中又成為了大學內部行政機關和學術組織之間關系的范本。在很大程度上可以說，當前大學管理中的“行政化”傾向，仍是計劃經濟思維和做法的延續。

大學辦學自主權落實不到位、政府行政權力缺少監督制約，是產生大學“行政化”現象的現實原因。改革開放以來，我國高等教育改革的重點之一就是擴大高等學校的辦學自主權。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》確定了擴大高等學校辦學自主權的方針；1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》進一步明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制；尤其是1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布和實施，以法律的形式對高等學校的辦學自主權作了明確的規定，為大學依法自主辦學以及協調行政權力與學術權力之間的關系提供了法律依據，從而改變了幾十年來中國大學辦學無法可依、單純依靠政策和行政手段指導工作的狀況。盡管有關法律法規對高校辦學自主權的規定是明確的，但還缺乏實施辦法和細則。高校到底應該享有哪些辦學自主權、如何保障高校辦學自主權等關鍵問題仍未有全面和明確的答案。從實際情況來看，盡管有關法律法規明確規定高校享有辦學自主權，但仍程度不同地存在著政府干預高校辦學的現象。例如，與高校自主辦學直接相關的預算、人事、規劃、學科、人才培養等方面的權力，有待進一步落實和逐步擴大；高等教育資源主要由政府通過行政手段進行配置，分配到大學內部的資源仍然通過行政機關進行二次分配；政府對大學的行政權力缺乏有效監督和制約等。這些因素使得大學“行政化”和“泛行政化”的現象在某些方面愈加凸顯。

此外，我國歷史文化傳統中形成的“官本位”意識突出，導致一些大學行政人員甚至是學術人員對行政權力一隋有獨鐘”，學校內部行政機關為教師學生和教學科研服務的意識薄弱；社會往往也根據行政級別、行政權力等因素去判斷大學從業人員的價值，使得大家將過多的精力去關注行政權力，這也是導致大學“行政化”的重要原因。

三 大學“去行政化”的基本思路及相關措施

在厘清大學“行政化”的內涵及其表現形式，分析產生大學“行政化”的深層次原因的基礎之上，即可“對癥下藥”，提出大學“去行政化”的基本思路和相關措施。無疑，既然產生“行政化”的原因是多方面的，那么“去行政化”將是一個系統工程，涉及到方方面面的工作。大學“去行政化”并非取消大學行政管理或簡單地取消行政級別，關鍵是要從根本上鏟除“行政化”產生的土壤。

完善大學內部治理架構，協調好行政權力和學術權力之間的關系。大學內部的行政權力和學術權力都有其存在的合理性，關鍵是把它們協調好，不能相互之間出現越位、錯位或失位?，F在的突出問題是，行政權力對于學術事務干預比較多，行政權力在很大程度上決定著學術資源的調配，甚至以行政決策代替學術決策。解決這一問題，一要進一步明確行政權力和學術權力的界限，嚴格限制行政權力放大或對學術權力進行干預；二要確立學術本位的觀念和意識，充分尊重學者與學術組織在學術事務決策中的作用，高度重視并切實發揮學術權力在學術管理活動中的主導作用，積極營造尊重學術的大學文化；三要強化學術民主制度建設，健全校務委員會、學術委員會、學位委員會、教學委員會等相關制度，保障學術人員能充分參與大學管理和決策，切實享有對學術事務的主導權；四要充分保障大學教師和學生權益，完善“以教師為主體的教職工代表大會”制度，明確規定教代會的職責并確定學者代表的比例，使教代會的組成真正反映高校各種利益群體的要求，將教職工參與學校民主管理和監督的權力落到實處，同時也要高度重視學生群體對學校事務的參與；五要改善大學行政管理方式方法，克服官僚主義作風，盡快實現大學行政管理從官本位向學術本位轉變，從以行政管理為主導的高度集中的管理模式向行政管理與學術管理相結合的管理模式的轉變?？傊?，就是要推動學校行政管理部門能夠真正以教師、學生和學術為中心，主動為教學和科研服務，做到行政權力和學術權力相互匹配、相互協調、相互制約、相輔相成。

切實轉變政府職能，依法保障高校辦學自主權。正確處理好政府和大學的關系，是大學“去行政化”的關鍵所在。一方面，大學提供的服務具有公共產品的性質，政府有義務為其提供必要的資源和制度保障，這不僅僅是權力，更是現代政府應該履行的職責。另一方面，大學的權力，尤其是公立大學的權力，主要來自于政府的授權，政府有責任也有權力對其進行調控，使其更好地發揮應有的職能。處理政府和大學的關系，必須正確定位政府的職能。政府是高等教育和大學的宏觀管理者和調控者，其目標在于促進大學更好地開展教學、科研活動，更好地提供社會服務，推進高等教育健康、協調、可持續發展。政府有關部門應進一步轉變職能，加強宏觀管理，實施分類指導，不應直接干預大學內部事務，尤其不應直接干預大學內部的學術事務。政府對大學的管理不應過多依賴行政命令的方式，而應更多地采用財政、法律等宏觀調控手段。具體而言，政府對大學的管理，應從直接的人財物控制轉變到提供資源和制度保障，從直接干預辦學行為轉變到通過制定辦學標準、經濟杠桿調節、監督檢查和信息服務等手段對大學進行導向和調控。在制定相關政策、研制質量標準、實施建設項目時，應遵循大學發展規律，尊重大學辦學自主權；要減少和規范對學校的行政審批事項，清理名義上已作備案管理，實質上仍在行使審批權的事務；要嘗試把學科評審和教學評估等工作委托給行業協會或其他中介機構。理想的政府和大學之間的關系，應既能依法保障大學的自主權，同時又能有效實現政府的宏觀調控，引導大學遵循教育規律，面向社會依法辦學。

加強大學的科學管理，進一步提高行政管理和學術管理效能。大學“去行政化”問題之所以引起社會廣泛關注和熱議，其重要原因在于大學管理效能較低，在人才培養、科學研究、社會服務等方面滿足不了國家和社會公眾的要求。“去行政化”(包括淡化乃至逐步取消行政級別)不等于在大學取消行政管理，而是要加強科學管理，進一步提高管理效率，更好地服務犬學發展目標。20世紀末以來，加強管理、增強績效是世界范圍內高等教育改革與發展的基本趨勢之一。發達國家加強高校管理主要有四個特點：一是科學化。在大學管理中引入各種先進高效的管理工具和方法，提高管理水平。二是專業化。世界知名大學都在全國或全球聘用專業管理人員承擔管理崗位，并建立嚴格的聘用標準和聘用程序。三是重視能力提升。通過形式多樣、內容豐富的培訓項目，提高管理人員的相關能力。四是強調管理的文化內涵。倡導尊重學術，服務學生，服務社會。近年來，我國大學規模漸趨龐大，功能目標不斷拓展，組織結構更趨復雜，大學除了學術事務之外，后勤保障、基本建設、學生管理、安全穩定等方面的任務越來越重，這對大學管理的科學性及有效性提出了更高的要求。目前我國大學的行政管理還存在諸多問題，例如：權力過多集中在學校一級，管理重心偏高且效益較低；行政機構臃腫，職責不夠清晰且應變能力較差；二級院系設置過多，學術管理跨度較大且效能不高；管理理念和方法陳舊，適應不了復雜多變的形勢等。針對這些問題，大學迫切需要以管理重心下移為重點，建立結構合理、責權分明、運轉高效的科學管理體系，并結合大學內部人事管理體制改革和教育職員制的探索，建設一支整體素質優良的高效的職業化行政管理隊伍，切實改善大學的管理效能。

應該看到，“官本位”意識在我國根深蒂固，大學的“行政化”或“泛行政化”現象是“官本位”意識在大學的集中反映，其根本原因在于符合我國國情的現代大學制度尚未建立。大學“去行政化”涉及到大學外部管理與內部治理等方方面面的變革，涉及到政府、大學和大學從業人員的共同責任。令人高興的是，這一問題已經引起了各方面的高度關注，即將發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》對此也予以了回應。

參考文獻

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