“結構性減稅”既有必要又有空間

今年以來，“結構性減稅”作為應對國際金融危機出臺的重要舉措能否延續備受關注，“兩會”期間，本刊記者就此采訪了全國政協委員、中國注冊稅務師協會會長、國家稅務總局前副局長許善達。

記者：許善達委員，你好，作為一名曾長期從事稅務工作的經濟學家，你對國家出臺的一系列結構性減稅政策如何評價？

許善達：我國針對國際金融危機采取“積極”（經濟學的術語是“擴張”）的財政政策，既有支出的擴張，又有收入的擴張。支出的擴張就是4萬億元的投資；收入的擴張就是減稅，包括2008年所得稅合并（體現在2009年所得稅匯算清繳稅負下降）和2009年增值稅轉型等。這一系列結構性減稅政策是與4萬億元投資同等重要的措施，在應對國際金融危機中發揮了不可或缺的重要作用，實行1年來有明顯成效。特別應該說明的是政府應對2008年國際金融危機的擴張財政政策比10年以前1998年應對亞洲金融危機的擴張財政政策的水平提高了很多。因此，在國際金融危機的影響比1998年要嚴重得多的情況下，只用1年多的時間，我國在世界上率先實現經濟回升向好。

記者：2010年伊始，我國已經“沒有減稅空間”的聲音又出現在媒體上，其理由是國際金融危機已經過去，“結構性減稅”的方針應該停止執行了。

許善達：我不贊成這種意見。應該說，2006年農業稅全面廢除，2008年新企業所得稅法出臺，2009年增值稅全面轉型，這幾項重大減稅措施使我國現行稅制的稅負水平與市場經濟要求的距離大大縮小，但是我們必須承認這個距離仍然很大。所以，盡管2009年財政收入增長速度比前幾年有所降低，但我國仍有減稅空間，仍然需要在一個比較長的時期內堅持“結構性減稅”的方針。

僅就主要稅種而言，增值稅的購進中，除交通運輸以外的營業稅，比如建筑、通信等營業稅仍然不允許抵扣；1994年稅制改革遺留的營業稅重復征稅、出口不予退稅、稅負偏高問題尚未觸動；企業所得稅和個人所得稅之間的重復征稅問題尚未進入稅制改革考慮范圍；個人所得稅中扣除額偏小和部分稅率偏高問題解決方案出臺困難。其他稅種各類問題也不少。1994年至今16年稅制改革的經驗告訴我們，“保持稅收收入總體增長，實行有增有減的稅制結構調整”的方針應該堅定不移地繼續執行下去，直到我國稅制的稅收負擔水平與市場經濟要求的稅收負擔水平基本一致為止。

記者：繼續實行這個方針會不會帶來財政預算平衡的困難？

許善達：困難肯定會有，但不減稅就沒有困難嗎？1998年不但沒有減稅事實上還加了稅，效果就理想嗎？如果不是2003年一次性解決出口退稅的2700億元欠退稅，并且啟動了增值稅轉型試點和企業所得稅立法程序，就不可能有隨后五六年稅收的高速增長（盡管增值稅轉型試點時間和所得稅立法時間本都可以大大縮短）。因此，可以肯定地說，在一個比較長的時期內，我國潛在的財政收入足以對沖減稅所減少的財政收入。首先，我國經濟發展速度又將進入一個高增長時期，我國稅收與GDP的彈性系數遠大于1，這是保證財政預算平衡的最基本因素。其次，我國的2萬多億的巨額外匯儲備同時也是財政儲備。當外匯儲備用于增加進口時，不僅我國可以將外匯儲備轉化為實際財富，還會帶來巨額進口稅收。只要總規模擴大，即使外貿順差保持不變，財政收入也會因此而增長，如果順差減少，進口增多，財政收入還可以更多地增加。再其次，稅收的征收率還大有提高的空間。我國增值稅征收率由于金稅工程的成功已經達到或超過世界先進水平，但由于普通發票尚未進入金稅工程覆蓋范圍，對商品零售增值稅的征收率還不高，營業稅征收率就更低，提高企業所得稅征收率還沒有提上日程。如果把普通發票納入金稅工程，稅收征收率還能再提高。這些潛在的財政收入都為在一個比較長的時期實施“結構性減稅”方針提供了充足的空間。

記者：我國稅制改革和稅收征管不斷推進，實際上也是稅負水平不斷調整的歷程。

許善達：稅負水平的問題要結合實際動態地看，1994年我國推出了新稅制。當時國務院要求稅制改革后的“總體稅負水平保持不變”，但新稅制實施以后基本廢除了“稅收承包制”和地方政府為挖取中央收入而合法或越權的減免稅權力。因此，雖然事實上新稅制的稅負水平低于舊稅制的法定稅負水平，但稅收一直保持高速增長。

隨著市場經濟的發展，企業對稅負水平的要求不再是與舊稅制相比，而是稅負水平要符合市場經濟的要求。這就使得新稅制稅負水平與市場經濟要求的稅負水平相比仍然過高的問題暴露出來。這些問題的提出就是要求政府進一步減稅，降低稅負水平。

1998年亞洲金融危機爆發，中國出口受阻，國民經濟發展遇到困難。政府果斷地實行了擴張的財政政策，大幅度增加赤字，而“沒有減稅空間”的主張自然成為政府有關部門對企業上述減稅要求的回應。實際上，由于中央政府拖欠2700億元出口退稅預算撥款，出口企業總體稅負水平在名義上“擴張”的財政政策下不但沒有降低，反而有所上升。因此，1998年出現政府赤字投資的財政擴張方針與企業高稅負經營的財政緊縮方針同時扭曲并行的局面。

記者：這種扭曲的財政政策執行了多長時間？

許善達：首先，2001年，出現了與“沒有減稅空間”針鋒相對的另一種主張：“保持稅收收入總體增長，實行有增有減的稅制結構調整”。這種主張有三層含義：一是稅收收入總體上不會減少，各級政府領導和各有關部門不必擔心財政預算盤子；二是有增稅措施，對某些現行稅制沒有覆蓋的經濟活動和收益，或者雖然現行稅制已經覆蓋但稅負水平明顯偏低的經濟活動和收益，要征稅或加稅；三是有減稅措施，對稅負水平明顯高于市場經濟要求的稅種要減稅，這就是對上述企業減稅要求的另一種回應。

簡稱為“總體增長，結構有增有減”的主張在2003年成為政府的政策開始實施。2700億元退稅的預算撥款一次性落實到位，增值稅轉型試點在東北啟動，內外資企業所得稅稅法合并進入立法程序，農村稅費改革步伐加大等，各項減稅措施逐步啟動推進。正像前面講的，經濟的高速發展和稅收征管的強化（特別是金稅工程解決了增值稅虛開發票的漏洞）使稅收收入呈現出多年高速增長的態勢。這樣，若干增稅的措施（比如消費稅稅目和稅率的調整）和減稅的措施基本都落實到位了。

記者：目前，中央政府和地方政府的債務迅速膨脹，至少10萬億元以上，財政償還債務的負擔如此之重，在這種財政狀況下，“結構性減稅”的方針能繼續執行嗎？

許善達：這個問題非常重要，對這個問題的認識確實關系到“結構性減稅”方針的執行。我認為，政府（包括中央政府和地方政府）債務的償還問題應該有一個明確的新戰略。過去全國人大曾經作過決議，要求用一部分財政結余償還債務，減少赤字。這個決議執行以后，財政赤字余額有所縮小，但只執行了很短一段時間就不再執行了。原因是用一般財政預算結余來償還赤字國債是完全不可能完成的使命。當時的赤字規模不大，一般預算結余都不能完成償還赤字債務的使命，目前中央政府和地方政府的赤字債務已經超過10萬億元，七八萬億元的一般預算收入規模就更無能為力了。在這種情況下，必須制定償還赤字債務的新戰略。這個戰略應該是出售赤字投資所形成的資產來償還債務。由于這些投資基本上都是基礎設施項目，可以預期，這些項目的市場價值會高于投資額，只要經營得當，財政可以獲得增值收入。只有，也只要實施這個赤字債務的償還戰略，前面所說的財政收入增長的潛力就完全可以保證“總體增長，結構有增有減”的方針在一個比較長的時期延續下去，直到我國稅制的稅負水平符合市場經濟要求為止。