我國宅基地使用權制度的產權分析

摘要:國土資源部起草的《中華人民共和國土地管理法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱“草案”)，一經網上公布即引起了熱議。然而，該“草案”關于宅基地使用權制度的規定仍差強人意。運用產權理論透視宅基地使用權制度的產權性質和產權結構，進而剖析我國宅基地制度安排的缺陷，有針對性地指出“草案”的不足之處及其努力方向。

關鍵詞:宅基地使用權 產權性質 產權結構

我國《土地管理法》的修改在十屆人大期間就已經被列入“一類立法”范疇。2009年3月，一份由國土資源部起草的《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱“草案”)被下發到全國國土廳局系統征求意見，該“草案”一經網上公布，即引起了熱議。該“草案”共有116條款，相對于僅有86條的現行《土地管理法》而言，其修改率高達135%。然而，如此“脫胎換骨”的“草案”對宅基地使用權在實踐中暴露出的諸如宅基地產權界定不清、宅基地上權利主體概念模糊、土地管理部門權力缺乏限制與監督、政府官員利用土地尋租腐敗等重大制度缺陷并沒有相應的修正，有關宅基地使用權制度的規定仍然差強人意。本文運用新制度經濟學基本原理——產權理論透視宅基地使用權制度的產權性質與產權結構，剖析我國現有的宅基地使用權制度安排的缺陷，提出我國修訂《土地管理法》的努力方向。

一、產權分析范式

產權制度是制度集合中最基本、最重要的制度。產權分析與交易成本范式是新制度經濟學的兩大分析工具，產權理論是制度變遷理論的三大基石之一。產權制度可以描述為，它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關系。完備的產權應當包括資源利用的所有權利，產權是由許多權利(或權能)(如占有權、使用權、收益權、處分權等)構成的權利束。這些權利束既是一個“總量”概念，也是一個“結構”概念，不同權利束的排列與組合決定著產權的性質與結構。有效的產權安排能使外部性內在化，能激勵人們的行為。

雖然現實中完備的產權只是一種理想狀態，但是關鍵性權利束如排他的使用權、收益的獨享權、自由的處分權等的具備是有效產權的基本條件。明晰、穩定、排他的產權是產權有效率的基本要求，也是市場機制有效運作的基本前提。產權分析范式無疑是揭示我國現有宅基地制度安排缺陷的有利工具。

二、現行宅基地使用權制度安排的產權性質分析

按照傳統物權法理論，用益物權是指以他人之物的使用收益為目的的他物權。一經設立，權利人即享有獨立的用益物權，所有權人不得非法干涉。在經濟學意義上，用益物權的獨立性是確定用益物權人合理預期的制度設計。

我國《物權法》將宅基地使用權納入到用益物權編，明確了宅基地使用權的法律性質。然而，對宅基地使用權的規定僅用了四個條文，如此籠統又簡陋的規定不得不將規范宅基地制度的重任交給《土地管理法》。相對于宅基地的所有權人——集體，農民顯然處于弱勢，《土地管理法》的再次修訂應當強調宅基地使用權的獨立性，限制集體的權利，限制土地管理部門的權力，保護農民的宅基地使用權不受國家、集體的非法干涉或侵犯。

我國宅基地是集體所有，“集體”作為一個術語多次出現在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等基本法律中，卻均沒有明確界定該詞語的內涵。雖然有學者認為，“農民集體所有”指的是屬于一定區域內(鄉、村、村以下)全體農民所有，既不歸哪一個組織(生產合作社或村民委員會或村民小組)，也不歸農民個人(于建嶸，2003)。然而，“集體”到底是誰?是行政村、自然村、村民小組還是村合作經濟組織?“集體”是否具有法律人格?是否有行為能力?這些問題至今缺少法律依據。實踐中不乏有利用“集體”主體的模糊冒充“集體”的代理人，違背集體意志侵犯農民利益的組織與個人。集體概念的模糊已經給宅基地問題的處理帶來了許多麻煩，造成了不少糾紛。如2008年10月10日，《南方都市報》報道，廣東省東莞市某區兩個村41戶村民的67畝宅基地在村民毫不知情的情況下，被村委會“偷偷”地賣掉了。這片宅基地大多是村民在1998年以650元/平方米的價格購置的住宅用地。村委會既沒有召開村民大會，也沒有經村民同意，只是在賣出該地后承諾每平方米補償910元，而周邊的地價早已漲到2500元/平方米以上。 《土地管理法》的再次修訂應當擔起此任。然而，綜觀該“草案”，其中雖多處使用該詞語，仍然沒有給出明確的定義。同時，草案中也沒有規定相關部門或相關人員侵犯宅基地使用權人的合法權益時的具體責任，這使得新增條款帶有了口號的性質。

三、現行宅基地使用權制度安排的產權結構分析

宅基地使用權的產權結構直接反映了宅基地使用權的內容。要成為真正的有效的產權，宅基地使用權的產權結構應當涵蓋占有權、使用權、收益權和處分權等權能。但是這些權能應當體現宅基地使用權作為用益物權的特征，以區別和獨立于所有權的產權結構。

(一)宅基地使用權人享有的占有和使用權應當具有排他性

宅基地使用權的占有和使用權能旨在實現宅基地的使用價值。其既應包括未經使用權人許可任何人不得擅自使用或征用宅基地;也應包括宅基地被征用后，權利人獲得合理的賠償(而不是補償)。我國因征用宅基地導致的社會沖突事件屢屢出現，政府強制征用，卻沒有給予合理的補償，這與漠視宅基地使用權人排他的使用權有密切關系。然而，“草案”中提出征地補償標準由政府確定明顯不妥，極易導致不公平，遠沒有依據市場價值補償合理、公平。另外，依據現行《土地管理法》的規定，為了“公共利益”，政府有權征用宅基地，而究竟哪些利益屬于公共利益?法律對此無明確規定。“公共利益”外延的模糊性使得政府濫用征用權的可能性大大增加。“草案”中仍提到了“公共利益”是犧牲農民利益的正當理由，卻依然沒有對“公共利益”作出界定。

(二)宅基地使用權人享有的收益權應當具有自由性

收益權是用益物權的核心權利，也是宅基地使用權人的應有權利。宅基地使用權人若不能享有自由的收益權，那么宅基地使用權的用益物權性質將會受到質疑。我們的法律既然承認宅基地使用權屬于用益物權，就應當允許并保障權利人擁有自由的收益權。

我國的城市化使農民數量不斷減少，人口流動加快，農宅與房主居住地分離已經不是個別現象。例如北京郊區大部分鄉鎮的宅基地流轉案例已經打到宅基地總數的10%-40%，其主要形式是買賣和出租，其中以出租最為活躍。另外，農村宅院功能也在變化。許多地區農民利用宅院進行民俗接待或經營商業、服務業、手工業等“農家樂”，成為其收入的主要來源。現行的制度安排將收益權能排除在宅基地使用權之外。在經濟利益驅動下，自發形成的農村宅基地隱形市場不但沒有因法律的禁止而減少，反而是愈演愈烈，隱患多多。既然現行的土地管理法律法規已經無法有效地規范此類問題，《土地管理法》的修訂應當順應形勢對此作出規定，但是“草案”對此并無突破。

(三)宅基地使用權人享有的處分權應當具有適當的限制性

宅基地使用權人畢竟不是所有權人，不能享有完整的處分權，在這一意義上，宅基地使用權人的處分權具有限制性。然而，權利人對宅基地使用權本身的處分權，如將宅基地使用權轉讓、抵押等卻不應受到過分限制。

我國現行法律對宅基地使用權的處分問題(實踐中主要體現為備受爭議的宅基地使用權的流轉問題)采取了基本否定的態度。如“一戶一宅”、禁止城鎮居民在農村購置宅基地、農民出賣或出租住房后不得再申請宅基地等等。實踐中，因繼承、贈與、搬遷等原因導致的農村“一戶多宅”的現象并不少見。據農業普查數據，2006年末，擁有兩處住宅的農民有11.81萬戶，占8.22%，擁有三處以上住宅的農民有0.78萬戶，占0.55%。近年來，商品房價格飛漲，社會上形成了大量的“小產權房”。針對各地出現的“小產權房”問題，從1999年至今，國土資源部多次強調小產權房是違法建筑，違反了土地管理法及相關政策，要嚴格依法查處。然而，“小產權房”不僅屢禁不止，反而愈演愈烈。調查數據顯示，目前全國住宅總量在186億平方米左右，其中高達66億平方米的住房屬于小產權房，占比超過三分之一。僅深圳市，小產權房比例就高達49%。由此可見，現行制度安排過度限制了宅基地使用權人的處分權，這與市場化、城鄉一體化的現實嚴重背離，引發的矛盾沖突十分尖銳，再不改革創新，必將難以為繼。而“草案”在該問題上基本維持了現行法律的做法，并沒有表現出創新之處。

四、結論

針對宅基地制度的改革，許多地區在積極探索中。在北京、天津、成都、重慶等城市的郊縣，一些宅基地產權流轉的試點正在低調展開。最近一些地區開始實施城鄉統籌，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社保”。然而，有學者提出了質疑，認為“宅基地換房”是保障了農民的住房權利，而侵犯了農民土地權利;而“以土地換社保”是以農民的財產權利換農民的公民權利(張曙光，2009)。

現行的宅基地制度已經與市場化、城市化的進程背道而馳，損害了農民的合法權益，滋生了許多腐敗問題，尤其是土地管理部門和征收征用土地的政府部門存在著很大的尋租或腐敗空間，這些部門已被輿論稱為“三大腐敗重災區”之一，嚴重影響了社會的和諧與穩定。而現行制度安排的滯后性已經大大增加交易成本，出現了嚴重的資源配置低效。《土地管理法》是關乎我國社會興衰的重大問題的基本法律，應當針對現實中的重大問題，站在維護社會公正，維護農民土地權利、限制政府權力的立場上進行修訂。總之，在制度創新的道路上，我們的制度供給應立足于社會現實，疏而不堵，才能推動經濟增長，逐步實現制度均衡。