我國教師的法律地位問題探討

摘要：教師的法律地位，是指以法律形式規定的教師在各種社會關系中的位置。它具體體現為教師的法定身份，教師與政府、教師與學校的關系以及教師的權利行使和義務履行等方面。然而，現階段在我國法制發展和人事制度改革的進程中，教師一直處于法律調整的空白地帶，并由此在實踐中引發諸多問題。所以。明確教師的法律地位，對于加強教師隊伍建設，提高教師地位，理清現實中的各種關系，以及進一步維護和保障教師的合法權益意義重大。

關鍵詞：教師；法律地位；立法建議

中圖分類號：G451 文獻標志碼：A 文章編號：1673-4289(2010)02-0051-03

教師的法律地位是一個與教師的社會地位密切相關的問題，它是法律所確認的教師的社會地位。這主要涉及到教師的法定身份，教師法律關系的特征以及法律規定的教師的權利與義務等問題。因此，教師的法律地位是當前教育法學研究和教育法治實踐中的一個重要問題。本文擬就這一問題進行初步分析和研究。

一、關于教師法律地位的主流學說

理論界通過借鑒各國關于教師的立法，并結合我國的實際情況，形成了以下幾種關于教師法律地位的學說：

(一)公務員說

這種觀點認為。教師的主要職責是完成國家交付的教學任務，教師的這一職務行為具有濃厚的公法色彩。并且，由于國家對教育仍實施嚴格的管理，學校在教師的任命方面仍然不享有完全的自主權，仍然要受到定編定崗的限制。因此，國家與教師的關系應屬于國家公職關系，教師具有類似公務員的法律地位。

(二)雇員說

這種觀點認為，根據《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)的規定：學校有權聘任教師。學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制，并應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同。因此，學校與教師之間形成的應該是一種基于聘任制的雇傭關系。在這種關系下，學校同教師的權利與義務完全由雙方簽訂的合同確定，教師的地位同一般的雇員沒有區別。

(三)公務雇員說

這種學說認為，教師兼有公務員和雇員的兩重身份。教師的公務員身份一般不直接影響教育教學活動的進行，但當教師權利受到侵害時，教師既可以根據契約關系向法院起訴。也可以選擇適用公務員的權利救濟途徑。

(四)專業人員說

1966年國際勞工組織和聯合國教科文組織提出了《關于教師地位的建議》，首次以國際組織官方文件的形式確認了教師職業的專業化性質，認為“教育工作應被視為專門職業。這種職業是一種要求教師具備經過嚴格并持續不斷的研究才能獲得并維持專業知識及專門技能的公共業務”。根據這個標準，國際勞工組織頒布的《國際標準職業分類》中把教師列入“專家、技術人員和有關工作者”的類別。我國基本上采納了國際勞工組織的分類，我國《教師法》規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。”因此，教師既不是公務員，也不是雇員，而是從事教育教學事業的專業人員。

二、我國教師法律地位的現狀與問題

(一)我國教師法律地位的現狀

首先，我國教師不是國家公務員。《國家公務員暫行條例》規定：“公務員是指在國家行政機關中工作的除工勤人員以外的工作人員。該條例顯然把教師排除在公務員范圍之外，且在現階段我國對公務員的范圍界定從嚴把握，嚴格按照單位的職能性質界定，學校不是行政機關。教師也就不屬于國家公務員。此外。公務員的工作特性與教師也有一定差異：公務員要嚴格按照上級的指令從事。其任何職務行為都應有法律依據并嚴格遵照法定程序：而教師尤其是高校教師需要有相當程度的自由發揮空間，以充分發揮教師的想象力和創造力。所以。從這點來看，將教師群體簡單界定為公務員并不準確。

其次，我國教師也不是與學校結成勞動合同關系的雇傭勞動者即雇員。實行教師聘任制以來，一些學者認為聘任制下教師與學校之間的關系是建立勞動合同關系的勞動者與用人單位之間的勞動法律關系，適用《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)。這種觀點既沒有充分的法律依據，又不符合教師職業的性質。我國《勞動法》以及全國人大法律委員會在《關于<中華人民共和國勞動法>(草案)審議結果的報告》(1994年6月23日)都指出現階段尚難以將教師納入到調整范圍之內。此外，《教師法》只規定了教師行政申訴救濟制度，這仍然是將教師納入到傳統的行政框架中考慮。因為這樣的原因，在司法實踐中才出現勞動仲裁委員會以教師聘任糾紛不屬于勞工糾紛為由拒絕受理教師仲裁申請的現象。

最后，“專業人員”構不成對教師法律身份的完整表述。雖然這種說法從立法上完整地表述了教師職業的社會性質。確認了教師社會地位的專業性和神圣性，有助于促進我國教師專業發展和提高師資質量，也符合教師專業化的國際趨勢。但是，“專業人員”的定位并不能解決實踐中的各種聘任法律糾紛，所以無法明確教師在各種教育法律關系中的地位、權利、義務和責任。

(二)我國教師法律的問題

基于上面提到的教師法律身份的不明確，導致實踐中產生諸多問題：第一，聘任制改革中教師權益屢屢受到侵害。由于我國的立法缺乏對實踐的指導，無法給出一個具體的操作標準，又由于教師法律地位的不明確，配套法規的不健全和固有思維模式的繼續，使教育行政機關、學校的人事責任、權限不清，所以最終出現“非行政人員的教師行政化”。教育行政部門或中小學在教師的解聘方面隨意性過大。教師權益缺乏有效保障。第二，教師權益的法律救濟渠道不充分。由于教師法律地位的不明確，產生聘任糾紛時只能參照《教師法》和其他教育法規，使教師權益難以得到保障。教師權益的申訴機構、訴權的如何提起及仲裁程序的如何啟動都成為困擾教師權益得到具體保障的軟肋，最終導致教師權益受到侵害卻投訴無門的現象。

三、教師法律關系的特征分析

教師聘任制度改革引起了人們關于教師身份認識的討論。如何確定教師與教育主管機關、教師與所在教育機構的關系，就是一個十分現實、必須解決的問題。這些關系定位不清，就談不上真正維護教師的合法權益。也就不能保證教師有效地履行其職責。因此也就很難做到依法對教師進行管理。基于此，筆者認為，有必要首先明確教師法律關系的特征，在此基礎上賦予教師相應的法律地位。

(一)教師與教育主管機關的關系

在國家舉辦的義務教育中。教師成為國家義務教育機構中的雇員，形式上受聘于義務教育機構，但實際上是政府工作人員。與其他政府工作人員所不同的是，他是代表國家向受教育者提供義務教育服務的，是在代表國家履行職能。所以在這種情況下，教育主管機關和教師的關系應當是國家與其公務人員的關系。

在國家舉辦的非義務教育中。由于此時政府并不是在履行國家職能，因此，在這類教育機構中國家與從事教育活動的教師正如國營企業與其職工一樣，是一種勞動法律關系。

而在非國家主體舉辦的教育中。教育主管機關與教師的關系實際是一種外部行政法律關系。該法律關系的主體是教育主管機關和教師，其客體是教師的教育行為。其內容就是教育主管機關與教師的權利和義務。

綜合以上幾點，在義務教育環節中，主管機關與從事義務教育的教師的關系。正如行政機關與其工作人員的關系一樣，是政府的內部人事關系，應當遵循國家公務員管理規范。而在非義務教育領域。無論是國家開辦還是所謂社會力量辦學，教育主管機關與教師的關系實際是一種外部行政法律關系，受行政法律規范制約，屬于特別行政法領域。此時形成的糾紛，應當是行政糾紛，應納入行政訴訟的范疇。

(二)教師與教育機構的關系

教師和教育機構的關系中有兩種法律關系是并存的。一是管理與被管理。支配與服從的教育行政法律關系；二是雙方地位平等的基于聘任合同的教育民事法律關系。也就是說，教師與教育機構的關系既有縱向性的關系，也有橫向性的關系。從目前來看，我國對教師的任用實行任命制和聘任制。任命制是通過行政命令的方式使用和管理教師。體現出明顯的教育行政法律關系的特征；聘任制是聘任雙方在平等自愿的基礎上，由學校根據教育教學設置的工作崗位，聘請具有教師資格的公民擔任相應的教師職務的一項制度。體現出明顯的教育民事法律關系的特征。

根據前文所述，義務教育實際上是政府所履行的職能，那么，義務教育機構則是代表國家履行職能的國家機構。在這種情況下，在義務教育機構中從事教育活動的教師實際是國家工作人員。應將其納入國家公務員的范疇。在這一關系背景下，義務教育機構與教師之間的爭議實際就是國家機構的內部人事爭議，根據現行法律途徑，教師應當有權通過行政監察機構解決爭議。

而在非義務教育中，無論教育機構是國家舉辦的還是民辦的，教師與教育機構之間的關系都應是聘用關系，與勞動法律關系相同。二者的糾紛也應當是一種民事糾紛，應當納入法院民事審判的范疇。

四、教師專項法律體系建設的立法建議

目前，我國教師法規體系仍不完善。“一些重要法規‘缺門斷檔’的重要原因就在于立法者對受法律調整的對象的職業性質和法律身份在認識上存在著不確定所致。”明確教師法律身份的重要意義。就在于借鑒《法官法》、《檢察官法》、《國家公務員暫行條例》等國家公職人員專項法律體系建設的經驗，加強教師專項法律體系建設。在立法過程中。以下幾個問題是需要特別考慮的。

(一)增加有關教師權益救濟的法律條文規定

“沒有救濟就沒有權利。”我國教育法律屬于“責任立法”模式，強調違法責任的追究而忽視權益受到侵害時的救濟。這表現在《教育法》和《教師法》等法律都列有“法律責任”一章，但沒有規定教師權益受到侵害時尋求何種法律救濟方式。這種“責任立法”不利于教師權益的實現。目前我國教師專門的救濟途徑只有教師申訴制度。它雖是行政訴訟救濟制度卻沒有訴訟意義，并且這項制度只作了原則性規定，沒有專門的申訴機關，不能有效維護教師權益。所以，必須進一步拓寬教師法律救濟途徑，包括人事仲裁、行政途徑和司法途徑，盡快出臺《教師申訴辦法》，建立教育仲裁機構，解決教師與學校之間的人事爭議。

(二)健全教師權益的保障機制

從法律的運行來看，教師權益保障機制至少由以下三個部分組成。一是教師自我保護機制。教師要懂得如何實現自身的權利，熟知權利的救濟途徑，包括申訴的形式、受理機關、處理程序等制度。二是政府機關的執法保障機制。當前落實《教育法》的主要責任還在政府，特別是地方政府。目前地方政府在管理教育、管理教師中居于主體地位，且《教師法》中規定了地方政府在管理教育和教師中的多項權利和責任，對地方政府、教育行政部門依法受理教師申訴，依法保護教師權益也有明確規定。三是人大等組織的監督保障機制。全國人大、地方人大應建立起《教師法》的執法監督機制，對那些無故拖欠教師工資，無視或侵害教師合法權益的行為起到其應有的保障作用。

(三)完善教師解聘的相關法律規定

解聘教師是指在聘任合同期間由于教師的某些特定類型的行為符合法律規定的解聘理由，由聘任方單方終止聘任合同的做法。在國外，法律_般都承認學校可以根據法定理由解聘教師，而且都有嚴格的程序法規定。我國《教師法》采取列舉的形式規定了解聘教師的三種情形，但是這遠不能解決現實中各種復雜的問題，而且部分規定又極為模糊，操作性不強。因此，要實現教師管理的法制化，必須完善教師解聘的相關法律規定，以維護教師作為國家公職人員的職業穩定性和神圣性。

總之，教師法律地位是教師社會地位的重要保障。用法律法規來使社會了解教師作為人才群體應具有的社會地位和法律地位，不僅有利于教師隊伍的建設，而且也能推動人們尊師重教，并由此轉化為法律意識，使全社會都來支持教師工作，關心教師生活，維護教師合法權益，從而使教師職業真正成為最受人尊敬的職業。