從西北政法大學“申博風波”看政府與高校的關系

一、從西北政法大學“申博風波”看中國學位授予權外部管理機制

2009年3月27日，符合申報博士學位授予權立項建設單位條件的陜西省八所高校先后參加匯報和答辯會，其中西北政法大學“申博”落選。3月20日，西北政法大學數十名教授、學生抗議陜西省學位辦組織的申博評審中的程序不公及結果不公正，西北政法大學于4月20日向陜西省政府遞交了行政復議申請書，請求對博士學位授權立項建設單位進行重新評審。

在學位授予權管理機制中，中國中央政府是學位授予權的權力所有者。作為主管國家學位事務的國務院直屬機構，國務院學位委員會是國務院根據憲法規定設立的組織，負責領導全國的學位授予工作。同時，國務院學位委員會還組織和領導國務院學位委員會學科評議組，評議和審核有權授予博士、碩士學位的高等學校和科研機構及其學科、專業，并對新增授予碩士、博士學位的單位進行整體條件審核。我國各省級政府在中央政府的領導和管轄下，設有完整的教育管理機構。各省設有專門的學位委員會，負責領導全省的學位授予工作。省級學位委員會根據國務院學位委員會的有關規定，對本地區各學位授予單位的學士學位授予、碩士學位授予、博士學位授予等工作進行管理，對不能確保碩士、博士學位質量的學位授予單位，有權對其有關學科專業或單位提出暫停或撤銷其學位授予資格的建議。雖然省級學位委員會擁有上述權力，但本質上是代表國務院學位委員會行使學位授予權。因此，在我國對有權授予達到一定學力水平或受教育水平的個人以相應學位的權利的教育機構的授權是掌握在中央政府手中的。隨著我國研究生教育的發展，為進一步增強學位授予單位適應國家和區域經濟社會需求進行結構調整的主動性，中央政府也下放了很多權力。但是，相比其他國家學位授予管理機制主體的多元化，外部監督機制的常態化，我們國家學位授予單位及學科審核評定的最終決策權停留在中央一級。因此可以看出，我們國家政府與高校之間的關系更多地是行政力量的過度介入。

二、從落實公立高校法人地位到明確政府與高校之間的法律關系

法人制度的實際利益折射到大學法人身上，就是大學法人制度有助于現代大學制度的建立。現代大學制度是具有現代教育特征的大學制度。大學的現代教育特征包括：主體l生、開放性、人文性、卓越性。大學改革的目標就是建立現代大學制度，充分實現大學自治，而大學法人制度在其中扮演著重要的角色。具體來講有以下三方面的意義：把大學還給大學，讓大學回歸社會，使大學有序發展。可以說，大學法人制度解決了大學發展在教育管理體制和學校組織機制兩方面的制度『生障礙，成為建立現代大學制度的基石和大學制度創新的基礎。1993年《中國教育改革和發展綱要》頒布，正式提出“要使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”。1995年，《中華人民共和國教育法》頒布實施，該法第3 l條規定：“學校及其它教育機構具備法人條件的，自批準設立或者注冊登記之日起取得法人資格。”這首次在法律上確立了大學的法人資格。此后，1998年8月全國人大通過的《中華人民共和國高等教育法》第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，該法還明確規定了7項大學辦學自主權，這是對大學法人地位的再一次確認。但是，公立高校法人地位一直得不到落實，這同政府與公立高校之間的關系不順有關，同時協調好政府與高校的關系又有利于公立高校法人地位的鞏固。在現今我國大學仍然還處于政府主導和控制的關系模式下，要落實法人地位需做到以下三點：第一，成立政府與大學之間的中介組織。要避免和減輕政府對大學的直接干預，一個好的辦法就是在政府與大學之間設置一片“緩沖地帶”。在國外一些國家普遍采用的辦法是成立高等教育的公共治理機構洳英國的高等教育委員會、德國的高等學校校長會議、美國的高等教育鑒定委員會等)。通過這一中介機構來協調政府與大學之間的關系。有學者稱之為“公共治理”模式。這是被實踐證明的一種行之有效的政府管理大學的方式。在這個模式中，“政府負責制定本地區高等教育的總體發展規劃，并提供經費和其他必要資源；公共管理機構根據國家法令和政府政策，審批學校大政方針和遴選校長；校長依照高教法及批準的辦學方針與目標管理學校。”這一模式將會給大學創造一個良好的外部環境，促進大學的自主發展。第二，采用合同的方式約定雙方權利與義務。合同以意思自治為原則，即合同是平等主體之間的合意，它以意思表示為要素。在美國、英國、法國等國家，政府很早就采用簽訂任務書或合同的形式就大學的科研、教學、設施設備等方面的專項內容進行資助。這種合同方式取代了原來政府直接撥款的方式，從而大大減少了政府對大學的干預，因為合同事先已經將政府與大學之間的權利與義務作了明確的界定，雙方的法律責任也很清晰，所以能大大減少政府干預大學的隨意性。第三，建立大學法人基金制度。政府對大學的財政撥款也可以采取設立大學法人基金的方式進行，即借鑒國外財團法人制度來處理政府與大學之間的產權關系。在大陸法系國家，財團法人是為實現特定目的以設定或捐贈的財產為基礎而設立的法人。財團法人一經依法設立，其財產即與投資者或捐贈人的財產相分離而成為獨立的財產，投資人或捐贈人也隨即與財團法人分離，財團法人依照投資人或捐贈人所確定的章程來獨立自主地進行使用管理。由于財團法人沒有成員(只有管理人員)，不能像公司那樣為其股東提供財產利益，因此其性質必須是公益性的。因此在法律的制約下，財團法人能夠較好地履行其管理職責，實現法人職能。政府可以借鑒此制度以撥款來設立大學法人基金，由大學法人基金按章程和公益性目標自主安排使用。

三、從研究生學位授予權審核辦法改革方案看高校同政府之間內部行政委托代理關系的改變

自1981年頒布實施《中華人民共和國學位條例》以來，國務院學位委員會先后組織開展了十批博士、碩士學位授權審核工作。注重提高研究生教育質量和提高學科水平，進一步調整結構和優化布局，實現由研究生教育大國向研究生教育強國的轉變，是未來一段時期學位與研究生教育發展的重要戰略方針。為引導高等教育機構切實將主要精力和工作重點放在提高高等教育質量上來，充分調動地方政府統籌區域經濟社會與教育協同發展、優化高等教育結構及學科布局、加大學科建設力度的積極性，進一步增強學位授予單位適應國家和區域經濟社會需求進行結構調整的主動性，需要對學位授予單位及授權學科專業審核辦法進行改革。通過改革和創新，建設權責分工更加合理、調整和適應能力進一步增強、調控和監督機制更加健全的學位授權審核制度，這對于完善我國學位制度、提高研究生教育水平、為創新型國家建設提供知識和人才保障具有重要的戰略和現實意義。改革的主要目標有：(1)進一步發揮省級政府在優化學位授予單位布局、促進學位授權審核工作與國家經濟建設及社會發展相協調等方面的指導、規劃作用，改善學位授予單位布局結構，推動各級各類教育協調發展；(2)進一步擴大學位授予單位在授權審核工作中的自主權，增強學位授予單位適應社會需求和科技發展需要，調整學科結構、創建自身辦學特色和優勢等方面的主動性，并促使其把主要精力和工作重點轉到提高培養質量上來；(3)進一步加強并完善學位授權監管和評估體系，促進研究生教育質量的全面提升。從前兩部分內容可以看出，高校也逐漸獲得了部分的辦學自主權，能夠自主決定某些內部事務，比如學位授予權。但由此又可以看出，政府委托、授予高校的權利從性質上來說，是一種行政機關內部的授權，由政府自由決定且并沒有法律的依據，因此，政府可隨意收放權力。另一方面，新的政治經濟條件下，高校面對著一些新的情況，必須自主決定，因此也獲得部分自主權。但高校并沒有在法律上完全獨立，它仍然是政府的一個附屬機構。在這種情況下，政府與高校之間逐步形成了內部行政性的委托代理關系。高校資源之爭也是內部行政委托代理權之爭。雖然國務院學位委員會第二十五次會議提出博士、碩士學位授權審核辦法改革方案，目的是構筑“加強規劃、重在建設、自主自律、規范管理”的學位授權審核體制與運行機制。可以看出國家中央政府正逐漸下放權力給地方政府，給高校以更多的自主權。但是政府同公立高校的本質上的法律關系是沒有轉化的。政府掌握著教育權也就是掌握著教育資源。因此，公立高校要想獲得本來就不豐富的教育資源，就必須彼此間競爭，有時難免導致行政腐敗和教育資源配置的不公平。

四、就政府與高校之間的關系提出法律層面的建議

在政府積極轉化職能的今天，改革政府與公立高校之間的關系是各方努力追求的必然趨勢。要做到真正意義上的落實高校自主權，首先要重新確定政府、高校彼此各自的權利。在市場經濟條件下，政府的行為應該受到嚴格的法律約束，政府只能在法律允許的范圍內活動。其次，政府對教育權的管理加入第三方勢力。國家政府教育權可以分化，國家教育權可以將部分轉移到地方政府和各種社會組織，中央政府將只保留有關國家教育宏觀政策、教育法規、教育質量標準的制定、監督的權力以及教育司法權，為教育事業的發展創造一個良好的制度環境，而將其執行實施環節交付給社會組織，從而在宏觀上管理教育，以提高教育行政的效率。例如在學位授權上，可以借鑒其他發達國家的經驗，發展認證評估機構，包括民間機構、私人機構、新聞媒體和學術機構等，負責學校資格審定和監督。再次，政府同公立高校在行使各自權力時，嚴格遵守治理原則。政府在行使行政管理權過程中做到遵循依法合法性原則、比例原則和正當程序原則等，會使得本來就敏感的二者之間關系不再受到質疑、侵犯而導致復雜化。

參考資料

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