論我國政府與學校關系的現狀及變革

一、政府與學校的基本關系

1.政府和學校在本質上有很大的不同。首先，校長不是公務員，學校不是政府或官員的下級部門，而是具體實施國民教育的自主實體或社會機構，獨立于政府行政系統之外。其次，學校管理與行政管理具有很大的不同。如校園必須擁有更加平等、自由的學術氛圍，擁有培養學生創造能力的最寬泛的思維環境，為此，學校甚至不斷鼓勵學生在學術上違抗教師的套路或挑戰學術權威，這在下級服從上級的官場理念面前，幾乎是不可想象的。

2.雙方關系具有不對等性。學校與政府之間的關系，有一個重要的因素不可忽視，即雙方地位的不平等，或稱雙方的關系具有不對等性。政府是對全社會各方面的活動進行協調與控制的機構;學校是培養人才的專門機構。政府作為關系的一方，在與學校發生關系時，以國家的名義出現并行使廣泛的職權，對學校產生直接的、權威性的促進或限制作用，占據主導地位。學校作為關系的另一方，當政府不履行職責之時，只能請求其履行或通過向有關國家機關提出申訴或訴訟等辦法尋求解決。雙方地位的不平等，決定了作為關系一方的學校在爭取辦學自主權方面總是處于被動地位，所獲得的自主權也是相對的、有限的。

3.雙方存在著緊密聯系。從系統論的角度看，現代社會的學校系統，是整個社會大系統中的一個有機的子系統。社會母系統越來越直接地為這一子系統提供其存在所需的教育經費、房地產和政策與法規等有形及無形的資源。在市場經濟體系中，為了生存、為了發展、為了增強在社會中、同行中的競爭力，學校一方面力爭擁有更多的辦學自主權，另一方面卻不由自主地比過去任何時候都更注重政府在社會各種子系統之間的協調作用。[1]從資源依賴論的角度看，沒有任何一個組織是自給自足的，所以組織都必須為了生存而與其環境進行交換。獲取資源的需求產生了組織對外部環境的依賴。政府是向學校提供各種資源的主體包括財政、人力、信息和知識、產品和服務，學校對政府有著很強的依賴性。[2]

二、政府與學校關系的現狀

傳統學校制度在政府與學校角色關系之間存在著不同程度的混淆，即政府在職能上將學校應該具有的職能全部包攬過去，對學校實行全過程、全方位控制，從而使學校失去應有的自主權，出現學校成為政府附屬機構的現象。

政府教育職權主要體現在經費、人事和業務管理等領域，并具體包括以下職權范圍:一是，確保教育經費投入并監督其使用去向;二是，行使對學校的人事權;三是，行使對學校的業務監督權。政府的上述職權范圍，在很大程度上直接決定了其行使職權的方式。它包括:行政指令、人事調配、經費劃撥、督導評估。[3]政府部門偏好以直接、微觀、具體的手段來行使職權，從而導致政府以不同的方式不適當地干預學校事務，而且甚至在行使職權時還存在著違法行政的現象。

1.不能依法保障學校辦學經費。從法理上來講，一方面，作為國家主權的行使者，政府可以對學校的專業活動進行監督和管理，這是政府對內管轄權在教育領域中的具體實現。而另一方面，作為公立學校的投資者，政府理應擁有基于產權之上的經費和人事權。而政府對公立學校行使經費和人事權的前提是:它已妥善承擔了一個投資者的投資責任。但在目前情況下，由于政府無法完成這一重任，學校就不得不自己擔負起籌措教育經費的責任。出于種種考慮，政府又制定了嚴格的收費標準，這就造成學校在籌措經費時動輒得咎的兩難困境。

2.截留、挪用甚至是侵吞學校經費。一些地方政府甚至從學校大量攬錢，一個學生上重點班要一萬，地方政府要從中扣除至少三分之一。不少縣市政府通過學校把這筆錢直接收上來，由地方政府管理，學校的財政權就基本掌握在政府手中。在一些地區，由于企業普遍不景氣，政府就把目光投向經費比較穩定的學校身上，利用手中職權截留、挪用學校依法收取的各種費用。政府的其他職能部門，也借機插手學校的事務管理，以便從中撈取“油水”。

3.違法下達各種行政指令。例如，雖然《教育法》明確規定，學校有教學管理權和組織考試權，但在上級一紙“減負令”之下，地方教育行政部門則馬上無條件禁止一、二年級的考試。同樣，為“就近入學”而強行“電腦派位”，不僅忽略了不同的地區差異，而且同樣缺乏法律的依據。最后，“長官意志”凌駕于法律之上。許多校長反映，一些教育主管人員嚴重缺乏法治觀念，決策和辦事的主要依據是“長官意志”和個人好惡。所以，校長在與政府主管部門打交道時，只好把主要精力花在與“頂頭上司”聯絡“私人感情”上。[4]

三、政府教育職能的轉變

作為公共教育的舉辦者和管理者的政府，在現代學校制度下，需要主動調整與學校的關系，實現政校分離和自身的職能的轉變，給學校以充分的辦學自主權。實際上，無論是借鑒國際上教育管理的成功慣例，還是吸取我國建國以來教育管理的經驗教訓，以及根據《中華人民共和國義務教育法》、《中國教育改革和發展綱要》和《中華人民共和國高等教育法》，特別是教育部在2005年3月4日頒布《實施教育行政許可若干規定》的精神，[5]可以斷言兩點:一是，政府不應直接管理和控制學校內部的運行環節與過程，不應插手、干預學校內部的日常事務，不應在學術領域里濫用長官意志和行政命令。二是，政府的管理職能應該主要地體現在學校系統內外部的宏觀關系方面，體現于教育事業的方向和質量標準方面。概括而言，政府的必要控制或稱管理，應該主要地體現在如下三個方面:

1.規劃與立法。首先，政府要支持立法部門頒布具體、完善的教育法律法規，對公正的教育理念、中長期的教育目標進行規范和規劃，規定政府向所有學校提供校舍和教育經費，將教育明確納入地方自治范圍，界定政府與學校的權力界限。至于怎樣設置教材、課程及教學、考試、錄取、招生辦法，讓學校和當地公眾自己安排。其次，當學校違反法律(如亂收費、腐敗)時，政府要提出讓其改正的建議，如果學校不執行，政府就向法院起訴。如果勝訴，自有執法部門強制學校認錯并改正錯誤。

2.教育經費的劃撥與控制。這是政府管理學校的有效手段。美國等世界上不少國家政府在這一方面的成功做法，證明了政府對于教育經費運用得當，就意味著較好地掌握了指揮棒，就能運用經濟手段體現國家意志并發揮政府的導向作用。

3.教育評估。評估的本質在于價值判斷，評估的作用在于引導和監督、激勵與約束。政府既要確定學校辦學方向和辦學水平的權威性評估機構，又要組織有關社會組織對學校進行各方面的評估，從而健全對于學校的評估體系。政府牽頭進行的對學校的評估與學校辦學自主權不是對立的，而是對立統一的，是一種服務與引導以及支持。

有些經濟學家認為政府在轉軌過程中只要放手不管，市場的自發力量自然而然地會把各種事情安排好。[6]其實，許多事實證明，不發揮政府在市場經濟、社會中應有的職能，同樣會對社會、教育發展造成極大的消極影響。在轉軌過程中，政府的作用豈是一個“放”字可以了得?政府插手干預經濟、教育太多不好，撒手不管也不好，這是一個需要平衡的問題。

四、學校辦學自主權的合理實現

1.關于學校“辦學自主權”。政校關系的核心，是學校的辦學自主權問題。所謂“辦學自主權”，在性質上是一種類似于企業經營權的學校運營權。由于產權屬于政府，因此，公立學校的運營權只能通過政府的委托或授予而獲得。“辦學自主權”只能是一種基于學校性質和任務之上的專門法律授權，而非學校無條件擁有的天然權力。這要求學校在行使此項權力時，應在遵守相關方針、政策和法令的前提下，以完成學校教育教學任務為目的，并以學校本身的任務為界限。[7]在現實條件下，由于一方面政府尚未善盡一個投資者的責任，而另一方面人事權又確實為辦學所必需，所以，學校要求一定的經費籌措權和教師任用權，也的確在情理之中。

2.學校“辦學自主權”的具體內容。我們認為，在目前狀態下應采取相應的過渡措施來落實學校的以下權力:

一是一定的經費籌措權。目前政府撥款普遍不足，致使一些地方政府撥款僅占學校全部支出的1/2甚至1/3。在政府無力大幅提高投資水平的情況下，應考慮在收費標準及其使用上，給學校更大的機動余地。

二是較大的教師任用權。包括學校對教師的聘用、考核、獎懲、升降等，其核心是在考慮教師合法權益的前提下，賦予學校對教師的解聘權。

三是完整的事務處置權。包括招生、課程設置、教育教學、考核考試和發放證書等與學校業務活動密切相關的權力。當然，這些權力都應在盡可能完善運營和約束機制的前提下，再委托或授予學校去行使。[8]

現在世界上許多國家聯系當前教育發展趨勢，往往是從幾種不同的政府與學校的協調模式中吸取對自己有用的經驗。西方國家的學校由于與社會聯系日益增加，正在從傳統的“自治”走向自覺地接受政府的干預。而我國學校卻為免于政府的過多干預而追求辦學自主權。兩者的演化過程呈相向而行的態勢，目的都是為尋求一個合理的“度”，從而使得政府與學校的關系協調與平衡。[9]在政府控制和學校自治之間，有些事情不能完全置于政府的控制范圍內，又不能完全由學校自主。

參考文獻:

[1]陳永明，等.比較教育行政[M].上海:華東師范大學出版社，2005.

[2]韋恩·K·霍伊，塞西爾·G·米斯克爾.教育管理學:理論·研究·實踐[M].北京:教育科學出版社，2007(1).

[3]葛新斌，胡勁松.政府與學校關系的現狀與變革——以珠江三角洲地區公立中小學為例[J].華南師范大學學報(社科版)，2001(6).

[4]鄭金洲.校本:教育改革的新走向[N].中國教育報，2000-05-06(4).

[5]王雄.80年代以來地方政府與中小學校的關系演變http://bbs.eduol.cn/dispost.asp?boardid=70postid=226227.

[6]政府控制模式的轉變——市場經濟條件下政府與學校的關系.

http://www.xxglzx.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=5103

[7]柴純清.地方教育行政改革的幾個熱點問題[J].中小學管理，2006(12).

[8]趙福慶，等.自主管理:創新教育的制度建構[M].濟南:山東教育出版社，2004.

[9]韓驊.高校政府市場——對高等學校與社會關系的比較研究[J].教育研究，1996(8).