中國東、中、西部之間耕地保護協調——土地效率理論存在的問題

陳 竹，張安錄

（華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢 430070）

當前中國經濟發展和耕地保護之間存在著巨大矛盾，這種矛盾表現在：一方面，現階段經濟發展在很大程度上依賴于對耕地的占用；另一方面，耕地的非市場價值或外部性價值巨大，保護耕地十分必要。

學術界對于如何化解經濟發展和耕地保護之間的矛盾主要有兩種思路。一種是研究土地流轉的決策問題，如挖掘土地價值的內涵，認為耕地價值包括市場價值和非市場價值［1-2］、或考慮耕地保有的外部性［3-5］，從而提高農地城市流轉的門檻；或者從耕地損失是否合理出發，將耕地損失區分為代價性損失和過度性損失［6］，存在過度性損失時即為不合理的農地城市流轉。另一種思路是通過資源配置方式的優化，使得經濟發展和耕地保護能夠同步進行，如借鑒國外可轉移發展權制度，探討中國建立發展權制度的可行性［7-8］；或以效率指導土地要素（農地非農化指標）配置的理論，本文將這種理論簡稱為土地效率理論。

本文內容主要涉及第二種思路中的土地效率理論，該理論內涵為：由于中國不同地區土地利用效率（這里主要是二、三產業用地）存在巨大差異，如果農地非農化指標更多地分配到效率較高的地區，則能夠避免一部分耕地的損失并保證經濟發展的需要，對于指標轉移導致的不公平問題，則通過補償機制進行彌補。然而，“地區農地非農化效率差異—非農化指標轉移—補償耕地保護地區（非農化指標讓渡地區）”的思路中，對最后一個環節即補償問題，學者們并沒有進行充分探討，那么補償機制有沒有必要建立？能否真正起到協調矛盾的作用？怎樣的耕地保護協調政策才是合理的？本文試圖回答以上問題。

1 農地非農化效率的差異

本文相關的農地非農化效率研究是從2001年陳福軍的研究開始，該研究表明，東部地區城市建成區面積增加所產生的效益高于中西部地區①東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省市；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西12個省區市。劃分依據見《中國城市建設統計年報2004》。［9］；其后，陳江龍在劃分東、中、西部之后，用C—D函數測算了建設用地面積對GDP增長的貢獻率及比較優勢指數［10］；譚榮的研究并沒有質疑以上計算結果的真實性，但為了驗證自己的觀點，用泰爾指數對三個地區的效率差距進行分解，并深入研究了三地區數值差異的成因［11］；曲福田重新考慮了區域劃分的方式，依據糧食產區情況將國內劃分為糧食主產區、糧食主銷區、糧食產銷平衡區②糧食主產區為河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川；糧食主銷區為北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南；糧食產銷平衡區為山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。，計算了三個地區的效率差異［12］。總體來看，對三個地區的農地非農化效率的測算都表明東部地區的農地非農化效率（建設用地利用效率）明顯高于中西部地區，只是譚榮對三個區域的區域間差異和區域內差異都進行了測算，區域內差異結果表明東部地區內部效率差異較中西部更大［11］。另外，曲福田采用的是糧食產區的分區方式［12］，但這種分區方式似乎并未打破之前東、中、西部分區的格局。

2 對非農化指標轉移建議的分析

陳江龍在測算東、中、西部農地非農化效率差異后提出了非農化指標從中、西部向東部轉移的政策建議［10］，主要依據是比較優勢理論，但如果由此推論，優勢地區會無限制的吸收非優勢地區的資源，地區差異也會無限擴大，這一結論明顯與實際情況不符。譚榮通過分解東、中、西三個地區的區域內差異和區域間差異，發現區域內差異表現得更為嚴重，并指出非農化指標向東部轉移的政策建議不妥［11］；譚榮進一步的研究表明，陳江龍的研究只考察了建設用地的邊際效益，未考慮農用地的邊際效益，因此導致了不合理的結論［13］。值得注意的是，雖然一定程度上譚榮的研究讓這類研究的成果與經驗事實一致化了，但是延續了比較優勢理論在資源配置中的指導作用。同時，吳郁玲再次闡述了比較優勢理論與土地資源優化配置的關系［14］。但比較優勢理論不能說明“地區農地非農化效率差異—非農化指標轉移”的正確性。“稟賦比較優勢說（H—O定理）認為，如果各國家或地區生產并出口那些能比較密集地利用其比較豐富的生產要素的商品，進口那些需要比較密集地使用其比較稀缺的生產要素的商品，必然會有比較利益的產生。”［14］然而，以東部地區和中部地區為例，東部地區建設用地效率較高并未說明建設用地是東部地區比較豐富的生產要素，僅說明東部地區除土地以外其他要素（如技術、資金、勞動力）可能比較豐富。更重要的是，比較優勢理論只說明東部地區更適于進行二、三產業的發展，并未證明東部地區就應該受讓更多的建設用地指標。

實際上，土地利用效率較高的地區并不一定更迫切地需要土地要素（第三部分的實證將證明目前各種生產要素中，東部地區并非優先需要土地要素），僅僅因為土地利用效率較高就做出土地要素轉移的結論，沒有考慮需求因素，不符合市場化的資源配置規律。當然“效率差異—指標轉移”也不一定是錯誤的，如果國家在一定時期需要集中優勢進行經濟發展，“效率差異—指標轉移”就是適用的。“效率差異—指標轉移”其實是一種政策傾斜的情況，但還應注意到繆爾達爾（Gunnar Myrdal）提出的“累積性因果循環關系”原理，在政策傾斜下會產生不平等，并且這一趨勢會不斷擴大，如果在發展水平差距較大的地區之間按傾斜發展的原則行事，一些地區的經濟進步會遇到巨大的障礙。因此，用“效率差異—指標轉移”進行土地資源配置，可能會產生較多的不良后果，不能實現可持續發展。解決這一問題通常有兩種途徑，一是通過人口遷徙來保證個體的福利水平，二是補償讓渡非農化指標地區的損失。前一種辦法在土地配置方面的文獻中少有提起，通常學者會考慮補償。那么對于區域的耕地指標轉移，補償能否起到緩解困境或“兼顧公平”的作用呢？

3 非農化指標轉移的補償研究

3.1 指標轉移下補償研究的理論分析

學者在提出非農化指標轉移的建議時，從未否認過這種做法會損害讓渡指標區域的利益，為了完善土地效率理論，常常有學者提到應該進行補償。但對于這種補償，只有張效軍［15］、朱新華［16］進行了補償機制構建方面的研究，其他文獻都只是簡單提及。筆者認為，補償的量化是需要重點研究的問題，即先確定補償的目標或原則，然后根據該目標或原則計算補償量。

補償原則不同，補償量也會隨之不同。本研究將補償原則分為兩種類型，一種是完全補償，即使受償地區的福利水平不低于指標不轉移時的水平；另一種是非完全補償，假定其他補償原則的補償金額都會低于完全補償中的補償金額，則統稱為非完全補償。這里先對完全補償進行分析，然后推測非完全補償中的情況。

中央政府在初期建立對兩地區指標分配的決策模型，東部地區代表土地利用效率較高地區，中部地區代表土地利用效率相對較低地區，即在下一年生產開展前，中央政府會在兩地區原有資源稟賦的基礎上（包括農地非農化指標的稟賦），對兩地區的農地非農化指標進行調整，從而在總的耕地占用數量一定的情況下，提高總體福利水平①由于相關研究均默認第一產業用地的非經濟效益是所有地區共享的，而第一產業GDP在總GDP中所占比例較小，因此實證將用二三產業代表總體福利水平。。完全補償情況下，對于中部地區而言應該滿足的等式是：

式1中，K、La表示不轉移非農化指標時中部地區的投資和建設用地面積，也可以認為是一年中中部地區自有的投資和建設用地面積；Y表示應有經濟產出；Ka、Laa分別表示如果發生非農化指標轉移且獲得的補償時，中部地區增加的投資和減少的建設用地面積。該式能夠計算一個地區在土地要素投入減少Laa時，需要多少資金Ka補償能夠保證GDP水平不降低。

此時，如果東部地區獲得Laa的土地要素，失去Ka資金后，GDP如果升高，則指標轉移既提高了效率，又保證了公平（中部地區產出不變，東部地區產出增加）。因此存在限制條件：

式2中，MRTSKLa中為中部地區資金對土地要素的邊際技術替代率；MRTSKLa東為東部地區資金對土地要素的邊際技術替代率。根據邊際技術替代率的定義：

式3中，MPK中、MPK東、MPLa中、MPLa東分別是資金對中、東部地區和土地對中、東部地區GDP的邊際貢獻；腳標中，中、東表示中部地區、東部地區。

顯然，進行完全補償時，如果式2不成立，指標轉移政策就是失敗的，因為此時中部地區產出不變，東部地區產出不變甚至減少。如果進行不完全補償，情況會是怎樣的呢？首先，中部地區的產出水平必然降低。在此基礎上，由于補償機制建立本身就需要支付制度成本，如果進行不完全補償，不如中部讓渡較少的農地非農化指標，東部不再支付補償，這樣，中部地區雖然產出水平降低，但至少可以節省制度成本，因此如果式2不成立，不完全補償下指標轉移政策也是無意義的。

3.2 補償限制條件的實證檢驗

用C—D函數能夠對式2進行檢驗，由于陳江龍提出的中西部地區農地非農化指標讓渡給東部地區［10］的建議已經被認為是不合適的，文中不再列出東、中、西部劃分方法下對式2驗證的結果。我們對曲福田［12］按糧食產區劃分的情況進行驗證，看式2是否能夠成立。在該文中，作者遵循了土地效率理論，基本思路為“區域農地非農化效率差異—農化指標轉移—耕地保護地區補償”，結論為糧食主產區應將指標讓渡給糧食主銷區，主產區獲得補償。將函數形式設為

式4中，α、β、γ分表是資本投入K、勞動力投入L和土地投入La在非農業部門的生產彈性；Y為部門總收益；A是常數項，代表技術因素。本研究沒有考慮技術可變的模型。K值參照張軍給出的中國省際資本存量的估算方法進行計算［17］（采用永續盤存法，按1990年不變價，折舊率為9.6％，當年投資指標是固定資本形成總額）；L為各省各年度的二、三產業的就業人口；La為各省各年度的建設用地面積；Y為按1990年不變價計算的各省各年度的二、三產業GDP。數據來自《中國統計年鑒》（1995—2008）。

按糧食產區的標準將中國31個省、市、區（不含港、澳、臺地區）劃分為糧食主產區、糧食主銷區、糧食產銷平衡區（1997年后重慶并入四川），C—D生產函數對等式兩邊取對數，運用SASv8對三個區域內的面板數據進行Parks方法回歸，結果見表1。這里只關心主銷區和主產區之間、主銷區和產銷平衡區之間的邊際替代率關系，計算得到的結果如表2所示。結果表明，式2在主銷區和主產區之間各年度、各省均不成立。由此說明，如果主產區的農地非農化指標向主銷區轉移，則主產區的總體產出水平降低，而補償不僅不能彌補主產區的損失，還會額外增加制度成本。

4 小結、討論及政策建議

（1）農地非農化指標調整和轉移是中國協調經濟發展和耕地保護雙重目標時可能采用的重要方法，本文對土地效率理論（地區農地非農化效率差異—非農化指標轉移—補償耕地保護地區指標轉移）進行了綜述和分析，對指標協調問題進行了理論和實證研究，有如下結論：①如果在地區間實行非農化指標轉移，補償機制是否成立依賴于兩地區資金對土地邊際技術替代率的關系。②遵循土地利用效率理論（以用地效率指導非農化指標分配）能夠提高兩地區總體的產出水平，但兩地區之間公平可能會受到損害；在可持續發展的思路下進行非農化指標的分配，應該對土地和其他要素綜合考慮。

表1各區域二、三產業生產函數擬合結果Tab.1 Fitting results of production functions of secondary and tertiary industries in each region

表2 2003—2007年各區域MRTSKLa計算結果①表中列出的La（土地要素）、K（資金要素）為該年度該區域所包括省（直轄市、自治區）數值的和，MRTSKLa（資金對土地要素的邊際技術替代率）為，α、γ由表1中結果得到。產銷平衡區MRTSKLa為負，是表1中γ＜0導致，造成γ＜0的原因是由于產銷平衡區中省份仍存在較大差異，區域內部分省雖然建設用地數量較大，但產出較低。 單位：103hm2、108元Tab.2 MRTSKLa values calculated in each region from 2003 to 2007 unit：103hm2、108yuan

（2）國內對地區土地利用效率差異的研究較多，需要提出的問題是，效率差異結論應該如何指導政策安排？筆者概括為兩種思路，一種可稱為消極的政策安排，即充分利用效率較高地區的建設用地，放棄效率較低地區建設用地發展（土地效率理論即可歸為此類）；另一種可稱為積極的政策安排，即分析效率差異的原因，從而改進問題以提高用地效率。在地區發展中，應將兩種思路相結合，僅僅采用消極的政策安排解決效率差異問題顯然是不合理的，至于何時采用積極政策、何時采用消極政策，應該基于區域功能決定，如主體功能分區中的重點發展區，土地利用效率就明顯低于優化發展區，但應采用積極的政策安排；而對于限制發展區、禁止發展區，無論其土地利用效率如何，都不應獲得較多的農地非農化指標。

（3）為什么本文涉及區域之間的資源分配和補償問題還需要考慮要素替代率關系的限制條件，而不同于傳統的補償？筆者認為，除了上文分析的要素組合配置的原因以外，另一個重要原因是進行該類研究的學者在區域劃分時，被劃分出的區域都具有多種功能，無論是按東、中、西部劃分區域，還是糧食產區劃分區域，每個區域中都包括了多種產業，區域內的復雜情況導致補償難以進行甚至毫無意義，尤其是中部地區，既有高產的基本農田，又有需要發展的大城市和城市群，籠統地以糧食主產區概括并不恰當。回顧國外發展權制度，可以看到發展權的建立和轉移都是在劃分限制發展區、緩沖區、非限制區的基礎上進行的。這種分區使得各區域內部具有均質性（區域內的功能、特征較為一致），而只有在內部均質的區域之間進行發展權轉移（非農化指標轉移）的活動，才能較好地實現效率和公平。

（4）綜合以上結論和討論，筆者認為兩種政策的安排較為合理，一種是根據要素替代率關系（實際上是多種要素的綜合關系）來確定農地非農化指標轉移，在這種安排下，東部地區將農地非農化指標讓渡給中部，中部支付一定資金作為補償，這能在保證東部產出水平不降低的前提下提高中部的產出水平。另一種是以縣級區域為基本單元，以土地利用功能區為指導進行指標轉移的議價和執行，這樣，非農化指標轉移與資金補償充分考慮了供需兩方面，指標轉移價格會達到均衡。但是，在本文中沒有考慮的一些因素可能會對這些政策造成影響：前一種政策安排中，一是生態問題沒有得到考慮，二是由于要素轉移并非市場行為而是中央政府的強制安排，可能產生失誤和不利影響。對于后一種政策而言，如果沒有協調統一的議價、要素轉移及監管制度，也可能產生耕地保護工作無法落實等后果，因此，指標轉移等類似政策的制定還應充分考慮制度效果、制度成本與交易成本。

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