國家建設視野下的清末憲政改革

光緒三十二年七月十三日(1906年9月1日)，清廷發布“宣示預備立憲先行厘定官制諭”，這一諭令不僅昭示了清末憲政改革的方向，而且體現了清政府建設現代國家的決心:

光緒三十二年七月十三日內閣奉上諭:朕欽奉慈禧端佑康頤昭豫莊誠壽恭欽獻崇熙皇太后懿旨，我朝自開國以來，列圣相承，謨列昭垂，無不因時損益，著為憲典。現在各國交通，政治法度，皆有彼此相因之勢，而我國政令積久相仍，日處阽險，憂患迫切，非廣求智識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各國考察政治。現載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實由于上下相暌，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛國。而各國之所以富強者，實由于實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權限，以及籌備財用，經畫政務，無不公之于黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和有由來矣。

時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以封國民而昭大信。故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效，俟數年后規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。著各省將軍、督撫曉諭士庶人等發憤為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理，勿以私見害公益，勿以小忿敗大謀，尊崇秩序，保守平和，以豫儲立憲國民之資格，有厚望焉。將此通諭知之。欽此。〔1〕

“現在各國交通，政治法度，皆有彼此相因之勢……”表明了清末國家建設的國際背景。十九世紀五十年代以來，西方資本主義在全球的擴展不僅意味著經濟和軍事的霸權，而且意味著制度和文化的霸權。以民族國家面目出現的西方列強對清帝國的統治造成極大的沖擊，它迫使古老的中國進行自我改造，即從傳統的多元帝國向現代民族國家轉型。在清末朝野精英的觀念中，國際環境是和現代民族國家的建設勾連在一起，西式的立憲政體成為現代民族國家的基本制度特征，此即“各國之所以富強者，實由于實行憲法”。也正是在這種語境中，1905年日本對俄國戰爭的勝利，被視為立憲政體對專制政體的勝利，日本的君憲政體成為中國效仿的榜樣。在到過國外考察憲政的大臣載澤看來，“今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由于我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化而不以同等之國相待。一旦改行憲政，則鄙我者，轉而敬我，將變其侵略之政策，為平和之邦交”〔2〕。這種“制度決定論”固然有著較多的浪漫想象成分，但卻成為當時頗為流行的思維模式，“立憲”二字儼然成為士大夫和輿論界的“口頭禪”。可以說，清末憲政改革和民族國家建設緊密相關，不可分割。實際上，在二十世紀的最初十年，清政府在進行憲政改革的同時，還積極致力于維護中國國家主權的完整，取得頗多成就。清政府在遵守國際條約的同時，積極利用國際法知識維護中國的權益，并在西藏、蒙古和東北等邊疆地區實施新政，加強地方政權建設，以應對來自列強的侵略威脅。清政府還通過修約談判，在協定關稅、最惠國待遇、治外法權、傳教特權等諸方面迫使西方列強讓步，這在一定意義上提升了中國的國際地位〔3〕。但是，在弱肉強食的國際競爭中，作為弱國在很多時候并不能真正保障中國主權的完整，這是日漸衰弱的清末政府所面臨的困局，這種困局削弱了清政府的政治合法性，而政治合法性資源的日漸流失，又制約了清末改革的效果。

“大權統于朝廷”是清末憲政改革的指導方針，它表征了改革的“集權”傾向，其目標指向一個集權性質的現代民族國家。西方民族國家的強大，在于它們均具備中央集權的特征，國家具有強大的財政和軍事動員能力(即邁克爾·曼所言的“基礎性權力”)。傳統中國的“專制能力”固然很強，但“基礎性權力”卻較為弱化，清末憲政改革的目標是削弱“專制能力”、增強“基礎性權力”，從而使中國真正變成一個強大的國家。如諭令中所言，中國“國勢不振，實由于上下相暌，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛國”。“上下相暌”表明中央政府相對于地方政府而言缺乏足夠的權威;“內外隔閡”則表明了國家滲透能力和汲取能力的不足，憲政改革的目標即是要從根本上扭轉這種局面。尤其是清末以來地方主義趨勢的加強，使得集權導向的改革更顯緊迫性，因為在任何一個現代國家，缺乏權威和整合能力的中央政府不可能是強大的政府，這樣的國家也不可能成為強大的國家。正是基于如上原因，財政和軍事集權成為清末憲政改革的重要內容，此即諭令中所言的“清理財務，整飭武備”。故而，諭令中的“大權統于朝廷”不同于傳統體制中的“專制集權”，而是具備了建設現代集權國家的內涵。清政府一方面致力于集權導向的制度化建設，以使國家具備韋伯所言的理性化特征。同時，它又以憲法的形式對皇權進行了規制，從而使國家政體日趨走向近代意義上的君主立憲制。1908年頒布的《欽定憲法大綱》固然規定了種種“君上大權”(而將“臣民權利義務”置于附屬地位)，但這種君權乃是受到憲法約束的君權，與傳統君權有著根本的不同，這種君主制類似于歐洲近代史上的“絕對君主制”，帶有鮮明的過渡性特征。也就是說，皇權的維護是為了防止國家控制能力的喪失和分裂局面的出現，一旦集權國家建設得以完成，君主權力將會走向虛置而逐漸變成一種象征性權力。清末的最高統治者試圖構建一個絕對君主的形象作為政治改革的中心，進而建設一個集權性質的現代國家，雖然它沒有取得最終的成功。清末集權改革的失敗首先是因為中央政府的衰弱，其次則是因為地方分立勢力(督撫和地方士紳)的反抗。法國思想家托克維爾曾言，對于一個壞政府來說，最危險的時刻通常就是它開始改革的時刻〔4〕。我們也可以說，對于一個孱弱的政府而言，最危險的時刻就是它開始集權的時刻。如何建設一個集權性質的現代國家，考驗著當時政治家的智慧。

“庶政公諸輿論”表明清政府開始致力于現代公民國家建設，政治參與成為國民的一項基本權利，這意味著傳統意義上的“臣民”向現代公民的轉換。《欽定憲法大綱》規定了公民所應該享有的“言論、著作、出版、集會、結社”等諸種權利和自由。清政府還頒布《大清報律》、《欽定報律》、《集會結社律》等憲法性法律以進一步規范上述權利和自由。同時，近代性質的議會機構(中央資政院和地方咨議局)得以創建，選舉開始試辦，且基本上是成功的。由此可見，清政府在進行集權改革以增強國家權威資源和行動能力的同時，還試圖將其權力奠基于民眾同意和政治參與的基礎之上，進而增強國家權力的合法性。此外，在最高統治者看來，立憲政體和現代國家建設都必須以發達的“民智”為基礎。由于“目前規制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以封國民而昭大信”，故而，清政府的首要工作是致力于現代國民的統合和塑造。清政府以制度手段進一步消除滿漢畛域，并將“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”列為教育宗旨〔5〕，以教育為手段培育和促進國內各民族的國家認同。“忠君”意味著“君民一體”，以君權為中心建立一個強大的君主立憲制國家;“尊孔”意味著以文化認同作為增強國家認同的必要手段，從而建立現代國家的意識形態基礎;“尚公”則意味著“勿以私見害公益”，增進國民的公德意識;“尚武”作為軍國民教育的組成部分，是一種增強國民體質、培育國民愛國意識的直接手段;“尚實”意味著講求“農工商各科實業”，發展資本主義性質的工業和商業，為民族國家的建設奠定強大的物質基礎。當然，清政府期望培育的是“忠君愛國”的國民，它所主張的是漸進有序的政治參與(所謂“尊崇秩序，保守平和”)，這決定了清政府與公民社會領域在諸多問題上不可能完全達成一致。在最高統治者看來，憲政改革必須秉持漸進穩妥的精神，即“俟數年后規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近”。但是，漸進式改革很難為社會輿論界接受，立憲派和新知識群體(尤其是青年學生)認為必須加快改革的步伐，并為此發動多次國會請愿運動，這使得清政府窮于應付，并最終迫使清政府宣布提前三年召開國會。只是，政治改革和國家建設的加速度往往造成政治體系的嚴重超載，改革難以取得成功。清末憲政改革為公民的政治參與提供了空前的機遇，表現為大量新式社團的組建、日漸活躍的新聞輿論界和大規模社會運動的興起。然而，清政府作為一個衰弱的政府，國家行動能力有限，缺乏對社會運動的整合能力，其制度建設的成效也難以趕上政治參與的擴張速度，這導致了政府和社會領域的嚴重對抗。最后，以“保路運動”為契機，這種對抗最終演化為革命的爆發。在創建現代公民國家的過程中，如何保持政府集權和政治參與之間的平衡和良性互動，同樣考驗著政治家的智慧。

認為清末統治者有著建設現代國家的雄心，是否過于拔高了他們?清末統治者難道不是非常腐朽的么?問題顯然不是這么簡單。實際上，面對內外交困的政治局面，最為憂心的還是統治階層，畢竟，這不僅關涉到他們的身家性命，而且關涉到中國國家的未來。任何一個稍有抱負的政治家，都試圖把握政治航船的方向。清末統治者和政治精英并非不努力，慈禧的目標即是建設一個強大的中央政府和現代國家，她希望中國能走上一條類似日本的強國之路。但是，憲政改革最終還是以失敗而告終，這只能歸結為遇到了難以克服的障礙(巴林頓·摩爾在《民主與專制的社會起源》一書中認為，當時的中國缺乏建立現代國家政權的社會基礎)。一般而言，現代國家轉型過程中先后會出現四種危機——民族國家認同的建立、中央政府的集權化和制度化、政治競爭的開放和普選權的開放。早發的歐美國家在遭遇這些危機的時候，可循序漸進的分階段解決(先實現國家的統一和集權，然后再進行民主分權)，所以政治比較穩定，民主也比較鞏固〔6〕。而在中國這樣的后發國家中，上述危機常常同時出現，從而造成一種全面危機的局面。這種全面危機對政治家的智慧、手腕以及把握機遇的能力提出了更高的要求。不幸的是，在清末國家建設的關鍵時刻，慈禧和光緒的同時去世造成了權力的真空局面，而年輕的攝政王載灃缺乏足夠的權威和駕馭能力，風雨飄搖中的清王朝很快走向覆亡。

清王朝雖然覆亡了，但它在國家建設方面的努力、經驗和教訓卻值得我們認真審視。我們必須首先摒棄歷史研究中常常出現的“后來之見”，即我們不應因清政府最終走向覆亡而否認它為現代國家建設所做出的種種努力(或者評價太低)，多一點“同情式理解”是必要的。理性的學術分析不應容忍“過度的同情”或“一棍子打死”，那樣只會變成“辯護士”或道德批評家。這意味著我們必須盡可能站在客觀立場上，對政治發展中存在的種種現象作出解釋，而不輕易為任何偏見或立場所左右。而且，在很多時候我們必須深入歷史的內部結構之中，尤其是站在當事人的角度，才能避免外在式的膚淺分析。再就是，我們必須關注清政府的重大政治決策，以判斷其是否符合政治發展的基本趨勢，進而做出評價，而不應糾纏于歷史的細節，將統治階層的種種腐敗和傾軋行為視為改革失敗的基本原因。如果我們認真審視清政府的各種改革舉措，便會發現其中多有可圈可點之處。當時，最高政權對于輿論界的要求是頗為敏感的，諸如廢除科舉、教育改革、鼓勵商會、頒布憲法大綱、法制改革等等，均在很大程度上體現了新興階層的呼聲、愿望和利益。最后，我們必須認識到，改革的主觀目標和客觀效果常常是相互背離的。在主觀目標上，清政府希望維護自己的統治，建設一個強大的現代國家，并增強對社會領域的政治整合能力，從而鞏固政治權力的合法性基礎。客觀上，它的某些改革措施(如廢科舉和成立咨議局)恰恰造就了自己的“掘墓人”，增加了社會領域的離心傾向(立憲派和地方紳士最終選擇與清政府決裂的立場，辛亥革命在很大程度上是一種士紳革命)。這反映了政府“保守”與民間“激進”兩種不同政治品性和行為取向的對抗，同時也表明了中國從傳統國家向現代國家轉型過程中所面臨的困境。

清末憲政改革構成二十世紀中國國家建設的重要一環。就二十世紀中國的長期發展趨勢來看，國家建設成為最核心的政治主題，無論是改革抑或革命均以獨立富強的現代國家為目標追求。“二十世紀，中國發生了翻天覆地的偉大歷史變革”，此處的“變革”既包括“革命”又包括“改革”，在很多情況下正是因為改革道路不通，“革命”才作為一種替代路徑興起。清末憲政改革、辛亥革命、國民革命雖然在國家建設上取得一定成效，但它們均沒有取得最終的成功，近代中國的全面危機直到作為全能型政黨的中國共產黨的出現并以徹底革命的方式才得以最終克服。為了實現國家的真正統一和政治整合，這種全能型政治是十分必要的，雖然它對新中國的政治發展帶來一定的負面影響。1949年后，新中國在制度建設方面固然還有很長的路要走，但一個主權獨立、基本上統一的國家已經呈現在世界面前，這成為此后中國國家建設的基本前提。新中國前三十年的國家建設雖經歷頗多曲折，但仍取得了相當的成就，對此我們必須采取客觀審視的態度，而不宜作出任何簡單的評斷，尤其不應該將前三十年和后三十年對立起來進行表述。沒有前三十年奠定的政治和經濟基礎，沒有前三十年在國家建設方面的經驗和教訓，后三十年的國家建設不可能順利展開。當代中國的國家建設取得了巨大成就，但仍然面臨一系列挑戰。如何加強部分少數民族的國家認同，如何加強國家的制度化和法治化建設，如何處理國家與公民社會領域的關系，仍在考驗著當代中國的政治精英的智慧。如何建設一個富強、民主、文明的社會主義國家，仍然需要中國人民不斷地進行探索。

注釋:

〔1〕故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第43～44頁。

〔2〕夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第41頁。

〔3〕李育民:《中國廢約史》，中華書局2005年版，第47、123～179頁。

〔4〕(法)托克維爾:《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務印書館1992年版，第210頁。

〔5〕舒新城編:《中國近代教育史資料》(上冊)，人民教育出版社1961年版，第222～226頁。

〔6〕吳文程:《政治發展與民主轉型——比較政治學理論的檢視與反思》，吉林人民出版集團有限責任公司2008年版，第159頁。