國有投資公司對項目單位使用投資補助資金存在問題的思考

摘要：本文從我國經營性項目單位使用投資補助資金存在問題入手，對國有資產管理者，使用者使用投資補助資金在運營和監督兩方面進行分析，并提出相應的建議。主要側重于對項目單位使用投資補助資金的現狀；項目單位使用投資補助資金管理方面存在的問題；加強項目單位使用投資補助資金管理的幾點建議展開討論。

關鍵詞：國有投資；經營性項目；財務管理

一、項目單位使用投資補助資金的現狀

1.投資補助的概念及使用范圍

投資補助是指由中央預算內固定資產投資(含國債項目資金)安排的，專項對符合條件的固定資產投資項目給予的投資補助資金。包括的范圍為《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》第二章第三條所含內容。具體包括：(1)公益性和公共基礎設施項目；(2)保護和改善生態環境項目；(3)促進欠發達地區的經濟和社會發展項目；(4)推進科技進步和高新技術產業化項目；(5)符合國家有關規定的其他項目。

投資補助主要適用于需要政府支持的經濟和社會領域。

本文所指的項目單位使用投資補助資金專指經營性項目單位使用以上(2)、(3)、(4)項中央預算內固定資產投資補助資金(含國債項目補助資金)。

2.項目單位獲得投資補助資金的途徑及方法

(1)項目單位獲得投資補助資金的途徑

由項目單位向項目所在地基層地方發改委提出項目建議書、可行性研究報告；按項目審批程序，逐級審批，下達項目投資計劃。上級地方財政部門根據上級地方發改委下達的項目投資補助資金計劃，下達安排項目單位使用中央預算內固定資產投資(含國債項目補助資金)資金計劃。

(2)項目單位獲得投資補助資金的方法

經營性項目單位根據地方財政部門下達的使用中央預算內固定資產投資(含國債項目資金)資金計劃，先同國有投資公司簽訂協議并由國有投資公司向地方財政部門出具收據后，經營性項目單位憑與國有投資公司簽訂的協議和出具的收據，到地方財政部門辦理項目撥款手續。

3.項目單位使用投資補助資金的財務管理

經營性項目單位在收到國家預算內固定資產項目補助資金、國債補助資金撥款時記人資本公積(《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規定，記人資本公積)。國有投資公司在財務核算上做長期股權投資或者長期債權投資核算。

根據《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》規定，項目單位收到投資補助后，必須?？顚Ｓ茫瑔为毥ㄙ~核算，并分別按如下情況進行財務處理：對經營性建設項目的投資補助作為資本公積管理，項目單位同意增資擴股的情況下，可以作為國家資本金管理。

4.項目單位使用投資補助資金的監督檢查

根據《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》第五章第十五條規定，“國務院有關主管部門和省級財政主管部門要加強對投資補助安排使用的監督和檢查……各有關部門及項目單位要嚴格按照國家規定管理和使用投資補助，并自覺接受財政、審計部門的監督檢查?！本唧w執行是由財政部門委托國有投資公司對經營性項目單位使用投資補助資金使用情況進行監督和檢查，或由各級發改委稽查辦對經營性項目單位投資補助資金使用情況進行監督和檢查。

二、項目單位使用投資補助資金管理方面存在的問題

1.管理缺位

根據《企業國有資產法》、《預算法》、《公司法》和國務院《關于試行國有資本經營預算的意見》的有關規定，對以國有資本直接投資的企業可以根據《公司法》和《企業國有資產法》的有關規定直接參與企業的經營管理和企業收益分配。而以國有資產的形式存在項目單位的這部分資金就不能完全按《企業國有資產法》、《預算法》、《公司法》參與企業的經營管理和企業收益分配。國有投資公司只是受政府委托管理經營性項目單位使用這部分資金，名為委托管理，實為管理缺失，無法規、政策作管理的依據，只是掛賬管理。

國有投資公司對經營性項目單位在使用這部分資金的企業缺乏有效的管理，只能根據《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規定，“經營性項目單位收到此資金后，記人資本公積管理。待項目單位同意增資擴股的情況下，可以作為國家資本金管理。”對于國有參股企業和民營企業來說，特別是民營企業來說，為了自身的利益，長期虛虧實盈，不愿意在增資擴股時，將這部分資金轉為國家資本金增加股權所占的比率，對企業實施控制，讓國家資本對企業產生更多的影響。

2.出資主體與投資管理關系不清晰

對以國有資本的形式投入到經營性項目單位使用投資補助資金的，毫無疑問國家是出資人。政府國有資產管理部門代表政府做出資人，也可以委托國有投資公司作為國有資本的出資人，參與被投資經營性項目單位經營管理和收益分配。而以其他形式投入到經營性項目單位的這部分補助資金，同樣屬于國有資產。由使用投資補助的項目單位，應在每年年底前向同級財政部門報告投資補助的使用情況，并抄送財政部駐當地財政監察專員辦事處。使用投資補助的項目單位是否在每年年底前向同級財政部門報告投資補助資金的使用情況，并抄送財政部駐當地財政監察專員辦事處，沒有硬性規定?；旧蠈儆谧约汗芾碜约?，形式上停留在紙上的管理。

3.投入多，收益少，甚至無收益

國家對經營性項目單位使用投資補助資金每年投入大，收益少。對以其他形式投入到經營性項目單位的投資補助資金，雖然使用的是國有資產，根據《公司法》的有關規定，不能參與項目單位的收益分配，更談不上收繳國有資本收益。對國有參股公司、民營企業長期疏于管理，已經造成國家投資補助資金使用沉淀，國有資產不能保值增值，資金使用效益較差等情況。加之沒有硬性規定將這部分資金在企業增資擴股時增加國有資本金，很多民營企業還沒有等到增資擴股時就已經名存實亡了，形成財政投入多，收益少，甚至無收益。重投資輕管理、重融資輕效率現象在部分經營性項目單位比較突出，資金使用效率低下。

4.沒有建立考核機制

項目單位使用投資補助資金決大部分由項目單位自己運作，國有投資公司屬于國有投融資企業，對使用這部分資金尚無考核指標，并且難以確定。因此，尚未建立考核機制，存在干好干壞一個樣，沒有評價標準，也不利于項目單位提高資金的經營效率，國有投資公司也未能發揮應有的職能作用。

三、加強項目單位使用投資補助資金管理的幾點建議

確保國有資產保值增值、不斷增加存量并發揮其效益是國有經濟壯大重要途徑。目前，我國的市場經濟發展很快，對一個具體國有企業來說，如何在競爭中使企業既保持生產穩定又能增加產品在市場中的占有率和競爭力，鞏固企業的地位等，沒有強大的國有資產做基礎，沒有國有資本持續穩定地增長做保障，是很難增加產品在市場的占有率和競爭力，同樣對國有資本收益也會有很大的影響。即使在一個股份制企業中，加大國有股權的投入，確保國有資本的保值增值，對增加國有資本投入收益和增加稅收也是十分重要的。所以說，做好國有資產保值增值工作，加強國有資產管理，對一個企業，對資產管理部門都是一項非常重要的工作。

1.完善相關法規建設

國有資產屬于全體人民所有，對于全體人民所有的資產監督也應由全體人民的代表來履行。目前任我國各類法律法規條文中，并沒有對于國有資產的管理和監督有專門的法律規定，有關的規定都散見于其它法律條文中。應該在憲法中明確規定人大對國有企業的最高監督權，建議盡快制定《國有資產法實施細則》以明確國有企業和國有資產的法律地位。此外還要制定《國有資產監督管理法》和《國有資產組織機構法》以確定國有資產的管理體制，并修改完善其它有關法律法規，將國有企業的監督管理納入法治化的軌道。將國有資產全部納入法規的規范調整范圍，而不僅僅只是對國有資本在法規上有明確的規定。

2.明確出資主體和管理責任。明確經營性項目單位使用國有投資補助資金，屬于國有資產、屬于國家所有。國有投資公司只是受政府委托對經營性項目單位使用投資補助資金進行管理，代表國家行使出資人權利，依法享有對這部分資產進行管理的權利。

對以國有資本的形式投入到經營性項目單位的資金，可以按照《公司法》、《企業國有資產法》等法律法規規定，依法享有出資人權益，參與經營性項目單位經營管理和收益分配對以其他形式投入到項目單位的投資補助資金同樣屬于國有資產，建議國家以立法的形式詳細規范對這部分資金進行管理、收益分配、監督檢查。明確管理的主體和責任，明確各部門責任和權利。明確國有資產在一定形式下必須轉化為國有資本，使用國有資產的單位必須保證國有資產保值增值。明確使用投資補助資金的經營性項目單位必須向行使國有資產管理權的部門和單位上報經營情況和財務狀況，重大經營、財務事項及時報告。

3.規范投入，依法享有收益

國家應在有關法規或實施細則中明確以各種形式投入到經營性項目單位資金屬于國有資產，依法按國有資產投入的一定比率享有投資收益。以此來解決項目單位是以國有資本，還是以其他形式爭取的項目資金的資金管理和收益分配，盡可能地避免只考慮爭取項目資金，不考慮投資回報。代表國有資產出資人的部門和機構享有按以一定比率收取國有資產收益的權利。使用投資補助的經營性項目單位有按一定比率繳納國有資產收益的責任。

4.建立和完善考核約束機制

財政、國資部門和國有投資公司應制定有效辦法，對經營性項目單位使用投資補助資金建立完善的考核辦法，每年應定期進行國有資產清查，核實國有資產存量的分布構成、經營效益、增減變動；對國有資產的日常資產的檢查、驗收和評價，建立能落實責任、獎懲分明的管理機制。用激勵機制來促使經營者為股東出力和謀利，督促經營者在使用國有資產時保值增值。