政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管體系設(shè)計(jì)

摘 要: 隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的逐漸重視，政府在營(yíng)造林項(xiàng)目上的投入逐年增加。營(yíng)造林項(xiàng)目上大量的財(cái)政資金投入，在使用時(shí)是否規(guī)范，使用后是否實(shí)現(xiàn)了建設(shè)目標(biāo)、發(fā)揮了應(yīng)有的效益是相關(guān)部門監(jiān)管的重點(diǎn)。目前我國(guó)對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管存在一定問(wèn)題，需要加以改進(jìn)。本文設(shè)計(jì)的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管體系表現(xiàn)為“三階段、兩角度”。三階段是指項(xiàng)目的投資前期、投資期和投資后期，體現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管;兩角度是指監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管模式，監(jiān)管指標(biāo)實(shí)現(xiàn)科學(xué)量化監(jiān)管，監(jiān)管模式明確監(jiān)管具體做法。

關(guān)鍵詞:政府投資;營(yíng)造林項(xiàng)目;監(jiān)管體系

中圖分類號(hào):F830.593 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2010)05-0051-07

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)的需求日益增多。2007年10月，生態(tài)文明首次被寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告，凸顯對(duì)生態(tài)建設(shè)的高度重視。林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，建設(shè)生態(tài)文明，賦予了林業(yè)光榮而艱巨的使命。為完成生態(tài)建設(shè)的重要使命，營(yíng)造林建設(shè)在今后一段時(shí)間中仍然是林業(yè)工作中的重要內(nèi)容。2009年，全國(guó)共安排造林計(jì)劃548萬(wàn)公頃，比2008年增長(zhǎng)13.99%。[1]進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，離不開國(guó)家財(cái)政資金的支持。自1998年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了以生態(tài)建設(shè)為主的天然林保護(hù)、退耕還林等六大以營(yíng)造林為主要任務(wù)的林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)，截至2006年底，中央累計(jì)投入林業(yè)資金達(dá)2 384億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金和預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金2 078億元，占總投資的87%。[2]據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，截至2009年11月底，全國(guó)林業(yè)及相關(guān)行業(yè)完成投資比2008年同期均大幅增長(zhǎng)，其中營(yíng)造林完成投資537.57億元，同比增長(zhǎng)66.9%。[2]

隨著國(guó)家對(duì)林業(yè)投入的逐年增加，林業(yè)部門管好用好資金的責(zé)任和任務(wù)越來(lái)越重。林業(yè)重點(diǎn)工程涉及2 000多個(gè)縣，退耕還林涉及數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民，他們是工程實(shí)施的主力軍。林業(yè)資金和林業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展同他們的生活息息相關(guān)，是不容忽視的事情。如果資金使用上出問(wèn)題，反映監(jiān)管環(huán)節(jié)不力，就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重影響。因此，管好林業(yè)資金與項(xiàng)目，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。

財(cái)政資金取之于民，用之于民，營(yíng)造林項(xiàng)目上大量的資金投入，在使用時(shí)是否規(guī)范，使用后是否實(shí)現(xiàn)了建設(shè)目標(biāo)、發(fā)揮了應(yīng)有的效益等就成了各方關(guān)注的問(wèn)題。《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》指出要完善對(duì)政府投資的監(jiān)管體系，財(cái)政部近年來(lái)推行的績(jī)效評(píng)價(jià)，審計(jì)署重點(diǎn)發(fā)展的績(jī)效審計(jì)都表明國(guó)家對(duì)政府投資高度關(guān)注。

林業(yè)主管部門在2007年全國(guó)林業(yè)計(jì)劃財(cái)務(wù)工作會(huì)議上的報(bào)告中指出，我國(guó)現(xiàn)在“林業(yè)項(xiàng)目、資金管理體系初步建立，但相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行力度還顯不夠”，要“加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保林業(yè)資金項(xiàng)目安全有效運(yùn)行”。[3]在這樣的一個(gè)背景下，對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管體系進(jìn)行設(shè)計(jì)就顯得非常必要。

一、政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目存在的問(wèn)題可以概括為兩方面:資金使用違規(guī)和使用效率不高。

從近年來(lái)財(cái)政、計(jì)委和審計(jì)部門對(duì)林業(yè)重點(diǎn)工程的檢查、審計(jì)和林業(yè)行業(yè)自身組織的稽查、專項(xiàng)檢查看，資金使用存在一些違規(guī)問(wèn)題，如擅自調(diào)改計(jì)劃，截留、違規(guī)抵扣、擠占、挪用工程資金，弄虛作假、套取國(guó)家資金，層層轉(zhuǎn)包工程任務(wù)，虛報(bào)造林面積等。[4]從林業(yè)資金稽查的結(jié)果來(lái)看，林業(yè)資金的使用也存在一定的問(wèn)題。截至2006年底，國(guó)家林業(yè)局累計(jì)派出166個(gè)稽查工作組、近600人次，對(duì)天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等工程項(xiàng)目資金等開展資金稽查工作，稽查資金總額為815.5億元，重點(diǎn)抽查資金為40.7億元，查出各類違規(guī)違紀(jì)資金14.1億元。[2]

我國(guó)50年造林統(tǒng)計(jì)1.6億公頃，若全部成活可增加森林覆蓋率20多個(gè)百分點(diǎn)，加上解放初期的8%，覆蓋率應(yīng)接近30%，而實(shí)際上不到20%。這里損失了巨大的人力、物力和財(cái)力。日本和中國(guó)都搞了30年人工林，中國(guó)的人工林面積比日本大10倍，而日本的森林蓄積比中國(guó)大10倍，這足以說(shuō)明林業(yè)資金的使用效率問(wèn)題。[5]

一方面，分析營(yíng)造林項(xiàng)目的直接實(shí)物產(chǎn)出的歷史趨勢(shì)發(fā)現(xiàn)，政府投資效率呈下降趨勢(shì)，營(yíng)造林項(xiàng)目的直接實(shí)物產(chǎn)出是以造林面積統(tǒng)計(jì)。通過(guò)分析我國(guó)營(yíng)造林項(xiàng)目從19922005年的實(shí)際總投資和國(guó)家投資支出及直接實(shí)物產(chǎn)出，即造林面積的變化情況，發(fā)現(xiàn)并非營(yíng)造林項(xiàng)目的資金支出越多，其完成造林面積越多。從圖1可見(jiàn)，從19922005年?duì)I林基本建設(shè)投資的總額有很大增長(zhǎng)，1992年為137 411萬(wàn)元，2005年則達(dá)到了4 397 841.7萬(wàn)元，增加了31倍。另一方面，在營(yíng)林基本建設(shè)投資中，國(guó)家投資隨著營(yíng)林總投資的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，從1992年的55 936萬(wàn)元增加到2005年的3 483 791.7萬(wàn)元，增加了61倍 。尤其是1998年后隨著林業(yè)重點(diǎn)工程的逐步實(shí)施，國(guó)家加大了對(duì)營(yíng)林基本建設(shè)的投資力度，營(yíng)林總投資和國(guó)家投資都有較明顯的增長(zhǎng)。

另一方面，資金的使用效率始終沒(méi)有擺脫低水平的狀態(tài)。該時(shí)期全國(guó)造林面積呈下降態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖2)。造林面積從1992年的603.0萬(wàn)公頃持續(xù)下降到1997年的435.5萬(wàn)公頃，1998年后由于國(guó)家投資力度加大的影響，全國(guó)造林面積逐步恢復(fù)到2000年的510.5萬(wàn)公頃，2002年有非常明顯的增長(zhǎng)，造林面積增加到777.10萬(wàn)公頃，2003年繼續(xù)增長(zhǎng)，2004年又開始顯著下降，2005年下降到363.77萬(wàn)公頃。造林面積并沒(méi)有隨著營(yíng)林總投入和國(guó)家投入的增加而增加，從一定程度上反映了政府投資的低效率。

除了造林面積作為實(shí)物產(chǎn)出，還要考慮造林成活率指標(biāo)。從造林成活率來(lái)看，據(jù)國(guó)家林業(yè)局重點(diǎn)生態(tài)工程的監(jiān)測(cè)報(bào)告中，對(duì)78個(gè)有效樣本縣進(jìn)行監(jiān)測(cè)，從1999年到2003年，每年平均的造林成活率在85%左右，并沒(méi)有明顯的成活率增長(zhǎng)趨勢(shì)。這再次說(shuō)明營(yíng)造林項(xiàng)目的資金使用效率不高。[6]營(yíng)造林項(xiàng)目中存在的資金使用違規(guī)和資金使用效率低下的問(wèn)題應(yīng)該在進(jìn)行監(jiān)管體系設(shè)計(jì)時(shí)著重考慮。

二、監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的理論依據(jù)

在對(duì)政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管研究時(shí)，主要涉及委托代理理論和“政府失靈”理論。[7]

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目中由于使用了政府投資，同時(shí)項(xiàng)目的建設(shè)單位也常常是政府部門，因此存在人民-政府-建設(shè)單位的多重委托代理關(guān)系，在這種委托代理關(guān)系中很難保證代理人按照委托人的意思去行動(dòng)，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這就是常見(jiàn)的委托代理問(wèn)題。為解決委托代理問(wèn)題，國(guó)會(huì)控制論的柯衛(wèi)特和麥庫(kù)賓斯提出可以對(duì)代理人進(jìn)行選擇減少逆向選擇問(wèn)題，而對(duì)代理人進(jìn)行選擇的依據(jù)之一就是官員和機(jī)構(gòu)此前的政績(jī)。這就要求對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)單位的行為有一個(gè)量化的評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)，根據(jù)政府失靈理論，在營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)中由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，相關(guān)部門在提供森林資源這種公共物品時(shí)趨于浪費(fèi)和濫用資源，致使政府支出效率低下，政府部門的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣“有效”，也就是出現(xiàn)了“政府失靈”。為解決這一問(wèn)題，公共選擇理論的芝加哥學(xué)派提出“重新創(chuàng)造市場(chǎng)”的矯正方法。尼斯卡蘭提出在行政機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，其目的在于提高政治市場(chǎng)的運(yùn)作效率。“重新創(chuàng)造市場(chǎng)”的另一個(gè)方面就是重構(gòu)行政部門的激勵(lì)機(jī)制。這種機(jī)制安排可以加強(qiáng)各林業(yè)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，使官員具有最有效率地提供更多服務(wù)的動(dòng)力。其結(jié)果是激勵(lì)行政部門的“經(jīng)理們”像私人部門的經(jīng)理們那樣行動(dòng)，用最高的效率實(shí)現(xiàn)政府投資的最佳效益。而無(wú)論是在行政機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，還是重構(gòu)行政部門的激勵(lì)機(jī)制，都要求對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)單位的行為結(jié)果有個(gè)評(píng)價(jià)。委托代理問(wèn)題和政府失靈問(wèn)題的解決都需要對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目有一個(gè)量化的評(píng)價(jià)結(jié)果，考核其績(jī)效性，這就要求設(shè)計(jì)監(jiān)管體系時(shí)要有相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)，以便實(shí)現(xiàn)科學(xué)量化項(xiàng)目的目的。

為解決委托代理中的道德冒險(xiǎn)問(wèn)題，國(guó)會(huì)控制論的柯衛(wèi)特和麥庫(kù)賓斯還提出對(duì)契約進(jìn)行設(shè)計(jì)、依靠監(jiān)督和告發(fā)進(jìn)行制度制約;為解決政府失靈問(wèn)題公共選擇理論中的弗吉尼亞學(xué)派提出制憲改革，也就是對(duì)政府權(quán)力施加制度約束或憲法約束，以上學(xué)者的觀點(diǎn)都提示要解決政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目中的委托代理問(wèn)題和政府失靈問(wèn)題，還要進(jìn)行相應(yīng)的制度、法律設(shè)計(jì)，也就是要明確各方職責(zé)、權(quán)利，這就涉及到如何監(jiān)管的問(wèn)題，因此，監(jiān)管體系還應(yīng)有監(jiān)管模式以明確上述問(wèn)題。

三、監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的內(nèi)容

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮的內(nèi)容主要有以下幾方面:

(一)監(jiān)管時(shí)間應(yīng)該是項(xiàng)目生命周期的全過(guò)程

目前我國(guó)對(duì)政府投資的林業(yè)項(xiàng)目的監(jiān)管往往是事后的，也就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才監(jiān)管，事前防范、事中控制和事后的評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。一哄而起的監(jiān)督檢查工作，往往缺乏深度，一些應(yīng)當(dāng)深刻揭露的問(wèn)題和暴露的矛盾并沒(méi)有真正觸及。現(xiàn)行的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資前期的監(jiān)管表現(xiàn)為對(duì)項(xiàng)目的審批，而對(duì)決策者的行為、咨詢及設(shè)計(jì)單位的表現(xiàn)以及項(xiàng)目申報(bào)單位的行為缺乏實(shí)質(zhì)的監(jiān)管;投資期的監(jiān)管表現(xiàn)為林業(yè)部門內(nèi)外的多部門參與，但沒(méi)有一個(gè)部門對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的整體監(jiān)管負(fù)責(zé);投資后期對(duì)項(xiàng)目是否取得了預(yù)期的效果、發(fā)揮了應(yīng)有的效益，缺乏有效的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)制度。可以看出，政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管問(wèn)題表現(xiàn)在投資的各個(gè)階段，為此設(shè)計(jì)監(jiān)管體系時(shí)要考慮全過(guò)程的監(jiān)管，也就是項(xiàng)目全生命周期中的投資前期、投資期和投資后期到后評(píng)價(jià)階段的監(jiān)管都應(yīng)考慮在內(nèi)。

(二)監(jiān)管結(jié)果要進(jìn)行量化——監(jiān)管指標(biāo)

解決政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的違規(guī)性和效率低的問(wèn)題，需要設(shè)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)。監(jiān)管指標(biāo)對(duì)每一個(gè)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行量化的分析和評(píng)價(jià)，然后依據(jù)量化的結(jié)果采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。在設(shè)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)時(shí)，要考慮合法性和績(jī)效性。合法性是指項(xiàng)目實(shí)施中相關(guān)單位和人員的做法是否符合國(guó)家法律、法規(guī)的要求，這是進(jìn)行監(jiān)管的基本目的;績(jī)效性是指營(yíng)造林項(xiàng)目的效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性實(shí)現(xiàn)的程度，這是國(guó)家對(duì)項(xiàng)目使用政府投資關(guān)注的另一個(gè)方面。

(三)監(jiān)管做法要明確——監(jiān)管模式

監(jiān)管模式是為了明確監(jiān)管各方的關(guān)系和責(zé)任，說(shuō)明如何監(jiān)管的過(guò)程。在監(jiān)管模式中，首先要保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和公正;其次，要明確相關(guān)監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工，以提高效率;再次，在監(jiān)管模式中要責(zé)任追究，體現(xiàn)“監(jiān)”和“管”的結(jié)合。

基于上述考慮，本文設(shè)計(jì)的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管體系的基本框架如圖3所示。

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的基本框架包括“三階段、兩角度”，“三階段”指投資前期、投資期和投資后期，“兩角度”是指監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管模式。

“全過(guò)程”監(jiān)管的特點(diǎn)就是在監(jiān)管時(shí)間上體現(xiàn)為投資前期、投資期和投資后期，無(wú)論是監(jiān)管指標(biāo)還是監(jiān)管模式，都是在這三個(gè)階段分別進(jìn)行設(shè)計(jì)的，體現(xiàn)過(guò)程控制的原則。在這種監(jiān)管框架下，監(jiān)管指標(biāo)的設(shè)計(jì)既要考慮合法性，又要考慮績(jī)效性，這樣可以根據(jù)投資前期、投資期和投資后期監(jiān)管指標(biāo)的量化評(píng)價(jià)結(jié)果，分別采取相應(yīng)措施，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)量化監(jiān)管;從監(jiān)管模式上說(shuō)，首先監(jiān)管部門的設(shè)立要獨(dú)立、公正，不依附于任何一個(gè)部門;其次，要根據(jù)各個(gè)過(guò)程所涉及的不同部門和單位，有針對(duì)性地進(jìn)行職責(zé)設(shè)計(jì)，以提高監(jiān)管效率;再有，在監(jiān)管模式中對(duì)相關(guān)單位和人員要有責(zé)任追究，體現(xiàn)監(jiān)管威懾作用。在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)和模式設(shè)計(jì)時(shí)，要體現(xiàn)法律確定的原則，也就是指標(biāo)和模式的設(shè)計(jì)要符合國(guó)家法律的要求。

四、監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的具體做法

(一)監(jiān)管指標(biāo)構(gòu)建時(shí)應(yīng)考慮的問(wèn)題

首先，監(jiān)管指標(biāo)構(gòu)建時(shí)要明確相應(yīng)的方法。從目前來(lái)看，可以采取從已有文獻(xiàn)和研究中的現(xiàn)成指標(biāo)中選取和自行構(gòu)建兩種方法，前者可以稱之為參考指標(biāo)，后者稱之為構(gòu)建指標(biāo)，二者共同構(gòu)成了政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管指標(biāo)體系。

從現(xiàn)成指標(biāo)中選取監(jiān)管指標(biāo)的方法是文獻(xiàn)資料法，也叫二手資料查閱法，就是通過(guò)收集與政府投資林業(yè)項(xiàng)目有關(guān)的各種文獻(xiàn)資料，摘取其中對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管有用的信息的方法。主要參考文獻(xiàn)資料有:(1)有關(guān)績(jī)效審計(jì)的理論資料。對(duì)政府投資進(jìn)行監(jiān)管，其中很重要的一個(gè)方面就是要保證投入的資金使用合法與合規(guī)，而這項(xiàng)工作通常是由審計(jì)來(lái)完成的。而且，目前審計(jì)出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)即將效益與合規(guī)性等結(jié)合考慮的績(jī)效審計(jì)，這更符合本文對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管的目標(biāo)，因此是比較重要的參考資料。(2)有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的資料。對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，最終目的是提高項(xiàng)目的績(jī)效，使我國(guó)并不充裕的政府資金能夠發(fā)揮最大的效益，因此，在查閱資料中發(fā)現(xiàn)財(cái)政部在我國(guó)推廣的績(jī)效評(píng)價(jià)比較符合本文對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管要求的。(3)有關(guān)林業(yè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的資料。對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，到投資后期關(guān)注的一個(gè)方面就是項(xiàng)目的效益實(shí)現(xiàn)情況，而這要通過(guò)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的結(jié)果才能知道，因此，相關(guān)學(xué)者的林業(yè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的成果對(duì)監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計(jì)也有一定的啟示。

對(duì)指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建是指在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中沒(méi)有的指標(biāo)，自主思考進(jìn)行構(gòu)建，在構(gòu)建營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管指標(biāo)時(shí)，主要基于以下出發(fā)點(diǎn):(1)有關(guān)政府投資監(jiān)管的研究。關(guān)于政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的研究原本就少，關(guān)于監(jiān)管指標(biāo)的研究暫未看到，零星看到關(guān)于林業(yè)資金監(jiān)管的文章。相關(guān)學(xué)者對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管或資金監(jiān)管的研究，對(duì)構(gòu)建政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管指標(biāo)有一定的啟示。(2)有關(guān)林業(yè)項(xiàng)目管理的法規(guī)。為了規(guī)范林業(yè)項(xiàng)目的管理，國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部等部門出臺(tái)了一些跟政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目有關(guān)的法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，要考慮相關(guān)法規(guī)的要求進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建。(3)從問(wèn)題出發(fā)進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建。在對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)在某些方面有一些共性問(wèn)題影響項(xiàng)目的運(yùn)作，是應(yīng)該進(jìn)行普遍監(jiān)管的，此時(shí)可根據(jù)問(wèn)題構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)。

其次，監(jiān)管指標(biāo)的構(gòu)建要考慮指標(biāo)的量化結(jié)果。因此，構(gòu)建指標(biāo)時(shí)要考慮指標(biāo)的層次性，具體分層取決于所采用的指標(biāo)量化方法。另外，指標(biāo)要整合后有一個(gè)量化結(jié)果，應(yīng)該使各指標(biāo)之間有一定的比例關(guān)系，這就要考慮采取一定的方法確定指標(biāo)的權(quán)重，對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目而言，可以考慮用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，并對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)評(píng)分和權(quán)重計(jì)算監(jiān)管評(píng)價(jià)指數(shù)(見(jiàn)公式1)，根據(jù)指數(shù)計(jì)算結(jié)果對(duì)具體的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的運(yùn)作情況加以判斷，采取不同的措施。

A-政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管評(píng)價(jià)指數(shù);

Wi-各類監(jiān)管指標(biāo)的權(quán)重;

Xi-各監(jiān)管指標(biāo)的得分?jǐn)?shù);

n-監(jiān)管指標(biāo)的個(gè)數(shù)。

(二)監(jiān)管模式構(gòu)建時(shí)應(yīng)考慮的問(wèn)題

在現(xiàn)行政府投資管理體制下，政府投資的決策主體一般是各級(jí)政府，政府控制著政府投資的總量、結(jié)構(gòu)和建設(shè)項(xiàng)目的決策權(quán)。而當(dāng)項(xiàng)目和政府投資數(shù)額確定以后，政府投資的實(shí)施與效果則由分配到資金的部門、地方和單位負(fù)責(zé)。政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目大多由縣級(jí)林業(yè)部門作為項(xiàng)目建設(shè)單位。項(xiàng)目建設(shè)單位作為政府投資實(shí)施的主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織建設(shè)和完工交付。在政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程中涉及很多部門和單位，按照特點(diǎn)可以分為林業(yè)部門內(nèi)部的計(jì)財(cái)、造林、稽查等單位，咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等中介單位和人民代表大會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署等國(guó)家機(jī)關(guān)。總結(jié)現(xiàn)行政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管模式可以用圖4來(lái)表示。

從圖4中可以看出，圓圈內(nèi)屬于林業(yè)部門內(nèi)部對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的管理，圓圈外的咨詢等中介機(jī)構(gòu)與政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)單位之間是委托與被委托的關(guān)系，實(shí)際上也應(yīng)該納入政府投資的監(jiān)管范圍內(nèi)，但從目前的管理模式上沒(méi)有做到這一點(diǎn)。另外，圓圈外的財(cái)政部門、審計(jì)部門等對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目從部門外部進(jìn)行監(jiān)管，各級(jí)人大此時(shí)并沒(méi)有真正直接對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，只不過(guò)是在對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)管時(shí)起間接作用。

上述監(jiān)管運(yùn)作模式帶來(lái)了一定問(wèn)題，主要表現(xiàn)為政府投資自我監(jiān)管、分頭監(jiān)管、監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象及責(zé)任追究缺失等。[8]

1.政府投資自我監(jiān)管。在政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的多重監(jiān)管中，除了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的地位相對(duì)獨(dú)立以外，其他監(jiān)管單位或是政府背景或與被監(jiān)管單位有直接利益關(guān)系，基本上是政府的自我監(jiān)管，很容易使監(jiān)管的作用弱化或失效。

2.監(jiān)管對(duì)象不全。在對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，不僅僅是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)管，影響資金有效性發(fā)揮的各個(gè)環(huán)節(jié)及相關(guān)單位和部門均應(yīng)被納入監(jiān)管范圍。

3.監(jiān)管主體的缺失。在現(xiàn)行的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管模式中，各級(jí)人大并沒(méi)有發(fā)揮真正的作用。同時(shí)，政府投資的資金歸根結(jié)底是來(lái)自于全體人民，這些資金能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，人民應(yīng)該有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.分頭監(jiān)管。財(cái)政部門、發(fā)改委和審計(jì)的監(jiān)管以及建設(shè)單位內(nèi)部的監(jiān)管是分頭進(jìn)行的，多頭監(jiān)管之間的相互協(xié)調(diào)性差，沒(méi)有人真正關(guān)注營(yíng)造林項(xiàng)目的整體運(yùn)行效果。 

5.監(jiān)管中的責(zé)任追究缺失。有效監(jiān)管靠?jī)蓷l，一是要有制，即有各種監(jiān)管法規(guī)、條例等;二是要有度，即嚴(yán)格的度量、考核和問(wèn)責(zé)。目前政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管沒(méi)有實(shí)現(xiàn)上述要求。缺乏責(zé)任追究的監(jiān)管，其作用會(huì)大打折扣。

基于上述關(guān)于政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目現(xiàn)有監(jiān)管模式存在的問(wèn)題，本文運(yùn)用系統(tǒng)原理，重新設(shè)計(jì)對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管模式(如圖5所示)。

1.在重新設(shè)計(jì)的監(jiān)管模式中，建立了一個(gè)專門的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于現(xiàn)有的政府部門，解決“政府投資自我監(jiān)管”的問(wèn)題。專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)向人大進(jìn)行報(bào)告，保證了監(jiān)管的權(quán)威性。

2.在這個(gè)監(jiān)管模式中，不但將建設(shè)單位作為監(jiān)管對(duì)象，還將咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和建設(shè)單位的利益相關(guān)者都作為監(jiān)管對(duì)象，解決了“監(jiān)管對(duì)象缺失不全”的問(wèn)題，同時(shí)從圖5中可以看出，在投資前期、投資期和投資后期的監(jiān)管對(duì)象從建設(shè)單位這一層次是有所區(qū)別的。另外，在監(jiān)管模式中相關(guān)的政府投資主管部門、資金管理部門的行為也納入監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了全方位監(jiān)管。

3.在監(jiān)管模式中加強(qiáng)了各級(jí)人大的監(jiān)管，同時(shí)社會(huì)公眾和新聞媒體發(fā)揮自身的天然優(yōu)勢(shì)，從政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的外部加強(qiáng)了監(jiān)管的力度，體現(xiàn)民主監(jiān)督的權(quán)利。應(yīng)該制定相應(yīng)的規(guī)章制度規(guī)范社會(huì)公眾參與政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)督的方法和程序，保證民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)接受委托對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮巨大作用，同時(shí)避免政府部門的人員及機(jī)構(gòu)臃腫。上述做法解決了“監(jiān)管主體”缺失問(wèn)題。4.政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目中的監(jiān)管主體很多，有些監(jiān)管主體的身份又具有雙重性，因此，如何劃分各監(jiān)管主體的職責(zé)是政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式能否發(fā)揮效率的一個(gè)重要因素。在新的監(jiān)管模式中，投資主管部門、財(cái)政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行相互監(jiān)督。投資主管部門主要從項(xiàng)目審批、初步設(shè)計(jì)概算核定、投資計(jì)劃下達(dá)等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)政部門主要從建設(shè)資金籌集、撥付、使用和財(cái)務(wù)管理等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)小型項(xiàng)目的審批、組織所有營(yíng)造林項(xiàng)目的實(shí)施和在質(zhì)量核查等方面進(jìn)行監(jiān)管，審計(jì)部門對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督，依法對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支和竣工決算的完整性、合法性和效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;行政監(jiān)察部門要從程序和廉政方面進(jìn)行監(jiān)督，各部門的職能定位明確，同時(shí)各部門之間要注意溝通，由專門的政府投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，以避免部門職責(zé)錯(cuò)位導(dǎo)致部門監(jiān)管功能失效。在新模式中，既解決了“分頭監(jiān)管”的問(wèn)題，又在模式中明確了各部門的職責(zé)，可以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。5.紀(jì)檢、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行處理，當(dāng)然，如果觸犯法律，要移交司法部門處理。這種做法，解決了“監(jiān)管中的責(zé)任追究缺失”問(wèn)題。

從圖5可以看出，建設(shè)單位及其相關(guān)單位和咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位是政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的被監(jiān)管對(duì)象，投資主管部門、財(cái)政部門、林業(yè)主管部門處于監(jiān)管和被監(jiān)管的雙重地位，中介機(jī)構(gòu)受托對(duì)建設(shè)單位及其相關(guān)的咨詢、設(shè)計(jì)等單位進(jìn)行監(jiān)管，政府投資專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管部門對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的相關(guān)單位和部門進(jìn)行監(jiān)管，社會(huì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目從外部進(jìn)行監(jiān)督，人大對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管最具權(quán)威性。

五、結(jié)論

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行中存在資金使用違規(guī)和資金效率不高等問(wèn)題，需要建立監(jiān)管體系進(jìn)行監(jiān)管。政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管體系應(yīng)該是包括投資前期、投資期和投資后期的全過(guò)程監(jiān)管，同時(shí)應(yīng)針對(duì)各個(gè)階段設(shè)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)量化監(jiān)管和明確監(jiān)管做法。

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Design of Entire-process Regulation System of Government Investment in Afforestation Projects

WU Weihong1，2 ，MI Feng2，ZHANG Dahong2 

(1. Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029;2.Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)

Abstract:As the nation attaches more and more importance to ecological construction，the government's investment in afforestation projects increases every year.It is the focus of supervision of the relevant departments whether the huge financial funds in afforestation projects are standard for using， achieving the goal after using，or achieving the desired benefits.At present，there are certain problems to be improved about supervision of afforestation projects in China.The entireprocess regulation system for government investment in afforestation projects can be expressed as “three stages and two points of view”.The three stages include preinvestment，investment period and the latter part of investment，which reflects the whole process of regulation;The two points of view are index of regulation and pattern of regulation.The index of regulation can realize scientific and quantitative regulation.The pattern of regulation clear the way of regulating.

Key words:government investment;afforestation project;regulation system;entire process