食品安全監(jiān)管:行業(yè)自律下的維度分析

摘 要: “政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔”是我國(guó)現(xiàn)行《食品安全法》所架構(gòu)的食品安全監(jiān)管體制。為真正落實(shí)《食品安全法》就監(jiān)管體制所做的安排，需要從制度上強(qiáng)化食品行業(yè)組織的自治功能，完善食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制，從而真正實(shí)現(xiàn)以行業(yè)自律監(jiān)管彌補(bǔ)政府監(jiān)管失靈的預(yù)期功能，提升食品安全監(jiān)管的整體效率，并推動(dòng)食品安全立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:食品安全自律監(jiān)管;行業(yè)協(xié)會(huì);行業(yè)組織自治權(quán);自律

中圖分類號(hào):D920.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2010)05-0109-07

“民以食為天，食以潔為安”。然而，我國(guó)的食品安全讓人擔(dān)憂，據(jù)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的調(diào)查，從2003年的金華火腿案，2004年的阜陽(yáng)毒奶粉、致癌毒米、重慶火鍋底料等案件，到2008年席卷全國(guó)的三鹿奶粉事件，每年都有一些重大食品安全事件觸動(dòng)人們的神經(jīng)。日趨嚴(yán)峻的食品安全危機(jī)，引發(fā)了公眾對(duì)政府食品安全監(jiān)管能力的思考和質(zhì)疑。顯然，質(zhì)疑越深，表明公眾對(duì)政府監(jiān)管能力的信心就越低。面對(duì)此狀，國(guó)家對(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)管體制進(jìn)行了大幅改革。2004年國(guó)務(wù)院率先頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，針對(duì)監(jiān)管部門(mén)職能交叉、條狀分割、多頭執(zhí)法帶來(lái)的諸多監(jiān)管缺陷，對(duì)食品安全監(jiān)管體制做出重要調(diào)整，明確了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。2009年2月28日又進(jìn)一步以《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)的形式確立了上述政府的行政監(jiān)管模式。除此之外，為了應(yīng)對(duì)食品安全監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)質(zhì)變化所帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)以及不斷升級(jí)的食品安全危機(jī)，《食品安全法》還確立了一項(xiàng)重要的監(jiān)管體制，即食品行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)自律監(jiān)管體制。該法在第七條明確規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制已經(jīng)將以“政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔”的監(jiān)管模式作為今后努力的方向。而本文則主要圍繞著現(xiàn)行法律引入的食品行業(yè)協(xié)會(huì)自律機(jī)制的建構(gòu)和重塑予以重點(diǎn)分析。

一、食品安全危機(jī)引發(fā)的食品行業(yè)自律監(jiān)管體制的理性思考

從國(guó)際上看，采取何種食品安全監(jiān)管模式，主要取決于一國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)模式、歷史傳統(tǒng)、管理文化等。而我國(guó)的《食品安全法》在第七條中首次以法律的形式明確了行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)食品安全監(jiān)管體制中的應(yīng)然作用和應(yīng)有地位，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。這種改革不僅是應(yīng)對(duì)食品安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)需要，也是政府努力推進(jìn)和塑造一種多元化的監(jiān)管體制的理性思考。為什么“我們?nèi)绱酥嗟谋O(jiān)管部門(mén)卻還管不好一頭豬”?面對(duì)質(zhì)疑人們紛紛反思，并希望能在現(xiàn)有監(jiān)管體制之外另行尋找新的可彌補(bǔ)甚至可部分替代的監(jiān)管主體，以便重塑監(jiān)管體制。

然而誰(shuí)又有資格和能力成為這個(gè)可以彌補(bǔ)甚至可部分替代的、又不同于現(xiàn)有政府的監(jiān)管主體呢?對(duì)此理論界紛紛將目光瞄向了“第三部門(mén)”，又稱“非營(yíng)利組織”。他們認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)經(jīng)過(guò)了20年經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之后并已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，政府監(jiān)管已然開(kāi)始顯現(xiàn)諸多失靈領(lǐng)域，“一抓就死，一放就亂”的剛性監(jiān)管正在面臨困境。因而我國(guó)亟需社會(huì)領(lǐng)域的改革配合，努力培育和改變現(xiàn)有的公民社會(huì)力量普遍較為薄弱的現(xiàn)狀，具體到食品行業(yè)就是，要從食品監(jiān)管領(lǐng)域的市場(chǎng)微觀結(jié)構(gòu)出發(fā)充分挖掘食品經(jīng)營(yíng)者的自律意識(shí)和自治功能，并大力發(fā)展以食品行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)自治組織，由其來(lái)承接政府轉(zhuǎn)移的部分監(jiān)管職能，真正建立起一個(gè)“小政府和大社會(huì)”互動(dòng)、合作、良性的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。這就是我國(guó)要走的“第三條道路”。這恰恰是現(xiàn)代政府治理在這里，“治理”的涵義已非“統(tǒng)治”之義。1995年全球治理委員會(huì)在其發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中對(duì)治理作也了界定:治理是各種機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。理論所提倡的“經(jīng)由各種非營(yíng)利組織共同參與的第三種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制”。在這種新型的政府治理模式下，政府不再是唯一的權(quán)力中心，也不再是唯一的公共服務(wù)提供者，而是“通過(guò)授權(quán)和分權(quán)，將非營(yíng)利組織、民營(yíng)的市場(chǎng)組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排，引入到公共物品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)之中，使這些與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任。”[1]

那么，為什么非營(yíng)利組織能夠發(fā)揮起克服雙重失靈的功能?所謂“非營(yíng)利組織”，又稱“第三部門(mén)”或“非政府組織”。嚴(yán)格講，這三個(gè)術(shù)語(yǔ)并不完全相同，但這并不妨礙我們對(duì)本文的探討。對(duì)于各種不同的非營(yíng)利組織的定義，如果取其共同要點(diǎn)，可以認(rèn)為主要是指那些非政府的、非營(yíng)利的、致力于公益事業(yè)的社會(huì)組織。按照美國(guó)約翰-霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心的觀點(diǎn)認(rèn)為，非營(yíng)利組織應(yīng)具備五個(gè)特征:組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性。本文擬探討的食品行業(yè)協(xié)會(huì)即為一類非營(yíng)利組織，自然也應(yīng)具有上述所列的各類本質(zhì)特征。而行業(yè)協(xié)會(huì)之所以能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮制衡國(guó)家權(quán)力的功效，主要是源于其自身的自治性。換言之，行業(yè)協(xié)會(huì)克服政府失靈的正功能必須以其自治為前提。正因?yàn)樽灾危诺靡允剐袠I(yè)協(xié)會(huì)介于政府和市場(chǎng)之間而不是完全依附于政府;反之失去了自治，它便無(wú)法以獨(dú)立的面相示于公眾和國(guó)家，因而就無(wú)從面對(duì)擴(kuò)張的政府權(quán)力。同時(shí)，也是出于對(duì)自治的追求和堅(jiān)持，行業(yè)協(xié)會(huì)才會(huì)從產(chǎn)生伊始就一直不斷地努力尋求建立一套自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，以及一種有效而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖月蓹C(jī)制，并希望籍由這套運(yùn)行機(jī)制最大程度地獲得來(lái)自成員內(nèi)部以及社會(huì)公眾的認(rèn)可。一旦這種認(rèn)可在社會(huì)中具有普遍性后，非營(yíng)利組織內(nèi)在所擁有的自治品格即會(huì)外化為“權(quán)威”性，從而與政府權(quán)威形成制衡。在此意義上可以說(shuō)，行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)權(quán)力系統(tǒng)的架構(gòu)中，不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為是一個(gè)自律性組織，更應(yīng)當(dāng)是政府行政權(quán)力的一個(gè)分權(quán)者或替代者。[2]

很顯然，非營(yíng)利組織天然具有的這種優(yōu)越的社會(huì)治理能力，恰恰為解決我國(guó)當(dāng)下嚴(yán)重的食品安全危機(jī)提供了一種全新的思考路徑。遵循著對(duì)組織自治性的本能追求和堅(jiān)守，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)、也有能力為我國(guó)食品安全監(jiān)管發(fā)揮出卓越貢獻(xiàn)。首先，食品協(xié)會(huì)擁有比政府監(jiān)管部門(mén)更全面的信息優(yōu)勢(shì)。由于協(xié)會(huì)各個(gè)成員就是食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接參與者，他們自然也是距離食品安全信息最近，獲取成本最低，知悉程度最高的群體。在本著為協(xié)會(huì)大多數(shù)成員共同利益服務(wù)的準(zhǔn)則之下，協(xié)會(huì)對(duì)于那些只為追求個(gè)體利益卻可能犧牲行業(yè)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的企業(yè)的不正當(dāng)、不道德及非法的競(jìng)爭(zhēng)行為的阻止，打擊必然會(huì)更有動(dòng)力，更為專業(yè)，并更能提前介入監(jiān)管，真正改變當(dāng)前政府的事后監(jiān)管為事前預(yù)防。其次，食品協(xié)會(huì)擁有著比政府更廣泛的監(jiān)管范圍。按照《食品安全法》之規(guī)定，與食品安全有關(guān)的政府監(jiān)管包括衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、檢驗(yàn)檢疫、商務(wù)等部門(mén)，由此形成的監(jiān)管體制的最大特點(diǎn)就是多頭且分段的監(jiān)管。不僅如此，實(shí)踐中我國(guó)的食品安全監(jiān)管還會(huì)因?qū)蛹?jí)監(jiān)管而被割裂為塊，即被監(jiān)管企業(yè)會(huì)因其隸屬級(jí)別的不同而歸由相應(yīng)級(jí)別的政府部門(mén)監(jiān)管。如蒙牛公司是一家省級(jí)企業(yè)，由于位于和林格爾縣，于是受和林格爾縣質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，但縣級(jí)的各個(gè)質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)其監(jiān)管能力非常有限。該企業(yè)還主要接受內(nèi)蒙古自治區(qū)的監(jiān)管。這就與國(guó)際通行的食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管相悖。在現(xiàn)有政府監(jiān)管體制暫不能修正之下，食品協(xié)會(huì)卻可以不受地域、層次限制，不受流通環(huán)節(jié)限制，對(duì)于食品安全實(shí)行“品種監(jiān)管”，即對(duì)某一類食品從原料采購(gòu)到加工、生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、包裝、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程覆蓋式的安全監(jiān)管，在一定程度上彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞。最后，食品協(xié)會(huì)擁有比政府監(jiān)管部門(mén)更專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)，食品安全的信息收集、分析、披露，還是食品安全認(rèn)證、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品企業(yè)的信用評(píng)估以至食品質(zhì)量申訴，食品協(xié)會(huì)作為擁有更多專業(yè)技術(shù)，更豐富專家?guī)斓淖灾谓M織，均可以介入其中，充當(dāng)信譽(yù)評(píng)價(jià)中介和投訴甄別中介，甚至為整個(gè)行業(yè)和社會(huì)充當(dāng)“信用征信”的信息庫(kù)功能。而政府則應(yīng)心甘情愿地依賴協(xié)會(huì)的獨(dú)立、專業(yè)及其監(jiān)管的高效。

二、食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制矯正現(xiàn)行食品安全行政監(jiān)管體制的困境

總體上看，我國(guó)從中央到地方，從政府到企業(yè)，都非常強(qiáng)調(diào)重視和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中明確提出，要進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的作用。2006年下發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》及十屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中都強(qiáng)調(diào)要培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，重視行業(yè)協(xié)會(huì)工作。直至《中華人民共和國(guó)食品安全法》出臺(tái)，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作為整個(gè)食品安全監(jiān)管體制的一個(gè)構(gòu)成部分，正式以法律形式明確規(guī)定下來(lái)。[3]

從監(jiān)管實(shí)踐看，食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與食品企業(yè)之外的第三方，對(duì)提高食品安全水平，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前部分行業(yè)協(xié)會(huì)還承擔(dān)了食品質(zhì)量監(jiān)管、資質(zhì)審查、標(biāo)準(zhǔn)制訂等監(jiān)管工作，并在保護(hù)會(huì)員企業(yè)合法權(quán)益、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了積極作用，它們的自律監(jiān)管功能也逐步得到政府、企業(yè)、社會(huì)各個(gè)方面越來(lái)越多的認(rèn)同。

然而，從近年我國(guó)所發(fā)生的食品安全事件以及事件的處置過(guò)程來(lái)看，我們卻很少看到食品行業(yè)協(xié)會(huì)以自己的名義展開(kāi)的行業(yè)救贖活動(dòng)。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品安全監(jiān)管的推動(dòng)作用不僅與理論上關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)自治機(jī)制之應(yīng)有功能存在很大的偏差，而且這種偏差恐怕還要在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)。導(dǎo)致協(xié)會(huì)在食品安全事件上“集體失語(yǔ)”的原因，其中之一就是食品行業(yè)協(xié)會(huì)自身力量薄弱，自律監(jiān)管質(zhì)量普遍欠佳。以“三鹿奶粉”事件的主要當(dāng)事人三鹿集團(tuán)為例，其在事發(fā)前即為中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)與石家莊奶業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)會(huì)成員。三家協(xié)會(huì)章程雖然表述各不相同，但均將“加強(qiáng)自我管理，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)”作為協(xié)會(huì)主要業(yè)務(wù)加以規(guī)定。協(xié)會(huì)也曾制定《乳品行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范》及《乳品企業(yè)自律南京宣言》。然而，協(xié)會(huì)的自律準(zhǔn)則顯然并未得到有效執(zhí)行，協(xié)會(huì)對(duì)成員企業(yè)的權(quán)威性、吸引力及號(hào)召力顯然有待提高。而協(xié)會(huì)在積極行使行業(yè)自律權(quán)力過(guò)程中卻屢屢受到來(lái)自政府的不當(dāng)干預(yù)，是造成協(xié)會(huì)在食品安全監(jiān)管中不能有效介入的另一原因。如廣東奶業(yè)協(xié)會(huì)質(zhì)疑蒙牛公司添加OMP物質(zhì)合法性事件。當(dāng)這家行業(yè)協(xié)會(huì)最先對(duì)蒙牛特侖蘇添加的OMP提出質(zhì)疑并向國(guó)家部委提交了OMP物質(zhì)合法性開(kāi)展調(diào)查的請(qǐng)示時(shí)，政府監(jiān)管部門(mén)未予積極回復(fù)，而且還多方施壓和阻礙，使得質(zhì)疑擱置三年后才得以澄清?？梢哉f(shuō)，這些來(lái)自行業(yè)內(nèi)部及外部的不利因素，導(dǎo)致我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全監(jiān)管上普遍存在著監(jiān)管局限，其具體表現(xiàn)為:

第一，食品行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性普遍不足，自律監(jiān)管有名無(wú)實(shí)。這里所謂的“獨(dú)立性”，指行業(yè)自律組織與政府之間的關(guān)系。盡管必須承認(rèn)所有組織都要面對(duì)自治與控制這對(duì)矛盾，即缺乏必要約束的協(xié)會(huì)自治有可能走向極端而為反政府所利用，反過(guò)來(lái)，缺乏自治的協(xié)會(huì)也只會(huì)淪為政府的附庸而無(wú)法組織有效地制衡權(quán)力的行動(dòng)。因此在處理協(xié)會(huì)自治與政府監(jiān)管二者關(guān)系上，就應(yīng)特別注意考察一國(guó)的國(guó)情。與西方行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性相比，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)自古以來(lái)就因缺乏獨(dú)立的傳統(tǒng)文化的滋養(yǎng)而表現(xiàn)出對(duì)政府較強(qiáng)的依賴性。首先，我國(guó)多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)屬于體制內(nèi)生成的，即多為配合政府經(jīng)濟(jì)改革和行政機(jī)構(gòu)改革之需要而從原來(lái)的政府行業(yè)管理部門(mén)轉(zhuǎn)制而來(lái)。這類協(xié)會(huì)在處理自己與政府的關(guān)系時(shí)，總是難免沿襲著原來(lái)慣有的行政服從性，表現(xiàn)出自愿依賴政府而缺乏獨(dú)立性。其次，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的定位多數(shù)還不明晰，不過(guò)，也出現(xiàn)了一些地方政府努力采取積極措施實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)“政社”分離的意圖。如上海市。甚至存在錯(cuò)位。未將協(xié)會(huì)置于承擔(dān)社會(huì)治理職能多元主體之一，而是視之為政府的附屬于或延伸職能機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致一方面政府甘愿包攬甚至全額資助那些與自己更親近的“體制內(nèi)”生成的協(xié)會(huì)，或授權(quán)、委托此類協(xié)會(huì)部分行業(yè)管理職能從而強(qiáng)化這類協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系，以至于“體制內(nèi)”協(xié)會(huì)往往脫離了會(huì)員利益代表者的角色和功能而淪為一個(gè)為政府服務(wù)“二政府”;另一方面對(duì)那些體制外生成的協(xié)會(huì)，政府又不愿扶持或轉(zhuǎn)移那些對(duì)企業(yè)能夠?qū)嵤┯行ПO(jiān)管的職能，導(dǎo)致這類協(xié)會(huì)的服務(wù)職能只能停留在信息交流、培訓(xùn)人員和宣傳政策等，進(jìn)而導(dǎo)致“體制外”協(xié)會(huì)認(rèn)可度低、權(quán)威性不足和為了生存而不得不主動(dòng)攀附政府的動(dòng)向。受上述消極因素影響，我國(guó)多數(shù)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在發(fā)揮自律監(jiān)管職能中大多不具備諸如食品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、食品安全認(rèn)證、食品企業(yè)信用評(píng)級(jí)等有效約束企業(yè)的監(jiān)管權(quán)限，從而大大限制了協(xié)會(huì)發(fā)揮食品安全自律監(jiān)管的職能。與政府的食品安全監(jiān)管相比，其更像是“花瓶”或“附庸”，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)類似世界拉面協(xié)會(huì)中國(guó)分會(huì)的價(jià)格壟斷事件及乳品協(xié)會(huì)集體失語(yǔ)的三聚氰胺事件，食品協(xié)會(huì)的社會(huì)形象及自律監(jiān)管大大受到了質(zhì)疑。

第二，食品行業(yè)協(xié)會(huì)自身的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)權(quán)能不完備，自治功能軟弱。由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自古缺乏自治傳統(tǒng)，在法律制度供給及政府賦權(quán)雙重不足的情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)組織的自治功能普遍較為薄弱。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)而言，本為當(dāng)然之要求的“社會(huì)自治”卻更像是一種宣示性的自治?？梢哉f(shuō)，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于如何自治普遍缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)自治權(quán)到底為何物?自己到底是否享有以及在多大程度內(nèi)享有經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，尚且遑遑不敢茍論，又談何構(gòu)建和完善。

按照理論，行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)主要包括五大權(quán)力:規(guī)章制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)、懲罰權(quán)、爭(zhēng)端解決權(quán)和起訴權(quán)。[4]其中，規(guī)章制定權(quán)是協(xié)會(huì)自治的直接性依據(jù)，對(duì)外它界定著協(xié)會(huì)自治權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的邊界，對(duì)內(nèi)它是協(xié)會(huì)實(shí)施監(jiān)管權(quán)、懲罰權(quán)及爭(zhēng)端解決權(quán)的合法性和正當(dāng)性依據(jù)。其作用和地位如同國(guó)家的憲法和公司的章程一般。監(jiān)管權(quán)則為協(xié)會(huì)監(jiān)管成員企業(yè)以使之能夠自覺(jué)遵守規(guī)章的執(zhí)行權(quán)，一般而言包括了許可批準(zhǔn)權(quán)、資格認(rèn)證權(quán)、日常管理權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施權(quán)等。懲罰權(quán)和爭(zhēng)端解決權(quán)則與監(jiān)管權(quán)一并共同確保自治權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。起訴權(quán)為行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)侵犯其行業(yè)整體利益或成員利益而以自己名義提起訴訟的權(quán)利。與行政機(jī)關(guān)相仿，協(xié)會(huì)享有的上述各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)能，具備了從準(zhǔn)立法到準(zhǔn)執(zhí)法再到準(zhǔn)司法的全部法律活動(dòng)范疇。而承認(rèn)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)之各項(xiàng)應(yīng)有權(quán)能，則是當(dāng)下我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)走向自治的法律保障。

可以說(shuō)，我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)尚不具備完整的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)能，雖享有規(guī)章制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)，但還不屬于真正意義上自治型權(quán)力。個(gè)別權(quán)能如懲罰權(quán)、爭(zhēng)端解決權(quán)尚處于摸索和建構(gòu)期，如中國(guó)水產(chǎn)品流通與加工協(xié)會(huì)就曾推出了“水產(chǎn)品綠色通道計(jì)劃”，該計(jì)劃的要點(diǎn)就是組織具備較高質(zhì)量管理水平的企業(yè)，對(duì)自己的產(chǎn)品質(zhì)量安全做出自律性承諾，并與該協(xié)會(huì)簽訂有關(guān)責(zé)任協(xié)議書(shū)，在經(jīng)該協(xié)會(huì)相應(yīng)審查程序后，由協(xié)會(huì)為會(huì)員提供相應(yīng)的行業(yè)信譽(yù)擔(dān)保并予以公示。對(duì)于違反食品安全監(jiān)管法律、法規(guī)的會(huì)員，某些食品行業(yè)協(xié)會(huì)則出臺(tái)了行業(yè)自律懲處辦法。然而對(duì)其適用程序和條件、適法性、強(qiáng)制執(zhí)行力以及司法機(jī)關(guān)對(duì)其的承認(rèn)度都還受到來(lái)自各方面的質(zhì)疑。顯然這都是行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)能演進(jìn)路徑中需要解決和克服的問(wèn)題。

第三，食品行業(yè)協(xié)會(huì)的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，組織結(jié)構(gòu)單薄。擁有一個(gè)健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)社團(tuán)自治，順利開(kāi)展自律監(jiān)管的組織保證。按照我國(guó)目前調(diào)整行業(yè)協(xié)會(huì)的惟一的全國(guó)性法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具備法人條件。而以民法理論分析看，行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社團(tuán)法人。與其他民事主體一樣，行業(yè)協(xié)會(huì)的法律性質(zhì)，同樣會(huì)因其參與的法律關(guān)系的不同，而具有不同法律主體資格。當(dāng)其經(jīng)政府授權(quán)而行使行業(yè)管理職能時(shí)，其就被視為行政主體。而事實(shí)已有許多行政法學(xué)者基于“公務(wù)”理論而將行業(yè)協(xié)會(huì)納入其行政法范疇展開(kāi)研究。具體可見(jiàn)方潔:《社團(tuán)處罰研究》，法律出版社2009年第1版。那么，作為一種現(xiàn)代法人組織，行業(yè)協(xié)會(huì)同樣需要考慮如何建立一個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)和進(jìn)行有效的組織治理。什么才是行業(yè)協(xié)會(huì)最好的法人治理模式，人們紛紛把目光瞄準(zhǔn)了已經(jīng)研究較為成熟且實(shí)施頗見(jiàn)成效的公司法人治理結(jié)構(gòu)。以公司治理為參照物，行業(yè)協(xié)會(huì)的法人內(nèi)部治理同樣是所有者(即會(huì)員)對(duì)管理者(即理事會(huì)及理事長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)等)的一種監(jiān)督與制衡機(jī)制。更具體地就表現(xiàn)為會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)、理事長(zhǎng)(副理事長(zhǎng))、秘書(shū)長(zhǎng)等人員之間形成一種相互制衡的關(guān)系，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)會(huì)員及協(xié)會(huì)相關(guān)各方的利益。協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)需要關(guān)注的就是如何通過(guò)一種制度安排，來(lái)合理地配置所有者與管理者之間的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任關(guān)系，從而確保會(huì)員共同利益的最大化，并防止管理者對(duì)會(huì)員利益的背離。

然而，多數(shù)食品行業(yè)自律組織的組織結(jié)構(gòu)比較薄弱，一般都是“決策機(jī)構(gòu)(會(huì)員大會(huì)、會(huì)員代表大會(huì))+執(zhí)行機(jī)構(gòu)(理事會(huì)及秘書(shū)處)”。這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重缺陷更是集中表現(xiàn)在對(duì)“協(xié)會(huì)章程”的輕視和淡漠。協(xié)會(huì)章程本是實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)自治的最為重要的制度安排，然而章程意識(shí)的淡漠及章程規(guī)范供給的嚴(yán)重不足，正在削弱協(xié)會(huì)自治的權(quán)威性。以《中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)章程》為例，章程規(guī)定的各項(xiàng)會(huì)員權(quán)利大多不完整，有關(guān)會(huì)員的權(quán)利種類、權(quán)利行使方式、權(quán)利救濟(jì)方式等均規(guī)定不明;會(huì)長(zhǎng)、理事長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)則更是僅有職權(quán)，卻未見(jiàn)相應(yīng)的職責(zé)、任職條件、任職期限以及承擔(dān)責(zé)任方式等的規(guī)定。僅從章程關(guān)于義務(wù)(職責(zé))條款安排看，除規(guī)定了會(huì)員義務(wù)外，其他組織機(jī)構(gòu)則僅規(guī)定職權(quán)沒(méi)有職責(zé)條款，權(quán)利(職權(quán))與義務(wù)(職責(zé))明顯安排不對(duì)等。章程所做的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)亦缺乏相互監(jiān)督的制衡機(jī)制。最明顯的表現(xiàn)就是缺乏一個(gè)對(duì)協(xié)會(huì)理事會(huì)和秘書(shū)長(zhǎng)進(jìn)行制約和監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)。如設(shè)立專門(mén)的監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督職責(zé)，而即便是不要求設(shè)立監(jiān)事會(huì)，章程也沒(méi)有授權(quán)會(huì)員大會(huì)為監(jiān)管之必要而有權(quán)要求審查或?qū)徲?jì)的權(quán)利。再如對(duì)會(huì)員大會(huì)的召集、召集程序、會(huì)議決議無(wú)效的法律后果等也缺乏相互可以制衡的具體安排。如僅規(guī)定會(huì)員大會(huì)的召集由理事會(huì)負(fù)責(zé)，如此可能造成將會(huì)員大會(huì)的召集權(quán)壟斷性地設(shè)定給了理事會(huì)，對(duì)此治理機(jī)制的安排缺陷事實(shí)上在我國(guó)原《公司法》中已經(jīng)得到了驗(yàn)證。

縱觀我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管所表現(xiàn)出的不盡人意，究根溯源，筆者認(rèn)為我國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)自治功能的型構(gòu)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)南麡O意義。我國(guó)自古以來(lái)就奉行國(guó)家高于社會(huì)的傳統(tǒng)，個(gè)人權(quán)利往往為君主專權(quán)所侵吞。受此制度文化影響，行業(yè)協(xié)會(huì)自治權(quán)來(lái)源的合法性依據(jù)，不可能是基于個(gè)人權(quán)利高度覺(jué)醒或自治后經(jīng)由協(xié)會(huì)成員的自主意志或自愿讓渡而取得的，相反它往往是因政府的制度安排而授權(quán)取得，因而其更接近于國(guó)家公權(quán)力，卻稱不上是一種較高層次的私權(quán)表達(dá)形態(tài)。然而正所謂“國(guó)家能予，國(guó)家也能取”，當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力來(lái)源取決于政府是否給予，那么行業(yè)協(xié)會(huì)為維系其自身的存續(xù)就會(huì)選擇討好、聽(tīng)命于政府。如此，行業(yè)協(xié)會(huì)的自治品格難免會(huì)極大地受到政府的牽制。如我國(guó)古代行會(huì)就具有主動(dòng)攀附官府的傳統(tǒng)習(xí)俗和文化，行會(huì)的行首們常常主動(dòng)向達(dá)官投靠，以便得到他們的庇護(hù)和提拔。從這個(gè)意義上講，自治文化在我國(guó)古代傳統(tǒng)行會(huì)的運(yùn)作中是失落的。由于文化傳統(tǒng)形塑著我國(guó)當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作格局和文化氛圍，因而政府對(duì)民間團(tuán)體較為嚴(yán)格的態(tài)度以及民間團(tuán)體自我獨(dú)立品格意識(shí)的缺失，從深層意義上講也大多來(lái)源于這些不合現(xiàn)代化要求的文化傳承。[2]三、建構(gòu)食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制的必經(jīng)路徑

行業(yè)協(xié)會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)主要取決于以下三方面要素在多大程度可以得以實(shí)現(xiàn):第一，行業(yè)協(xié)會(huì)是否建立了有效的內(nèi)部組織織機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制;第二，行業(yè)協(xié)會(huì)的自治在多大程度上受到社會(huì)的認(rèn)同和支持;第三，如何安排行業(yè)協(xié)會(huì)的自治和國(guó)家權(quán)力的位階。因此，筆者擬從以下三個(gè)路徑探討食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制的建構(gòu)。

首先，食品協(xié)會(huì)自身應(yīng)首先轉(zhuǎn)變行業(yè)自律監(jiān)管的理念，這是協(xié)會(huì)履行食品安全監(jiān)管職責(zé)的思想前提。正所謂，行業(yè)協(xié)會(huì)的自治優(yōu)于外部控制。面對(duì)一個(gè)個(gè)觸目驚心的食品安全事件和公眾對(duì)食品安全的擔(dān)憂，食品協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)不失時(shí)機(jī)，主動(dòng)承擔(dān)起行業(yè)自律監(jiān)管職責(zé)，為公眾及行業(yè)重樹(shù)信心和權(quán)威。如何促進(jìn)行業(yè)自律、健康發(fā)展，并力圖證明在現(xiàn)行法律框架下，自律在規(guī)范行業(yè)將是一種比出臺(tái)具體法律條文更為有效的手段，應(yīng)成為協(xié)會(huì)的工作重點(diǎn)。為此，食品協(xié)會(huì)自身首先應(yīng)以轉(zhuǎn)變服務(wù)模式為切入點(diǎn)，重新審視并確立協(xié)會(huì)的定位目標(biāo)，努力學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和推廣更為有效的自治制度及方法，著力完善和健全適應(yīng)協(xié)會(huì)自律機(jī)制不斷發(fā)展的制度，將食品協(xié)會(huì)建設(shè)成為具有時(shí)代特色、政府需要、企業(yè)歡迎的高層次的服務(wù)型和維權(quán)型的行業(yè)協(xié)會(huì)。

其次，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)健全協(xié)會(huì)內(nèi)部組織治理機(jī)制，這是強(qiáng)化協(xié)會(huì)食品安全監(jiān)管功能的組織保證。一個(gè)有效的組織治理機(jī)制可以使其充分利用其內(nèi)部與外部的各種積極因素，較好地實(shí)現(xiàn)其使命，從而贏得組織自身生存與發(fā)展的權(quán)利。反之，即使外部提供了非常好的條件，如果內(nèi)部沒(méi)有好的組織治理，各方面的制度不健全，責(zé)任不明確，仍然會(huì)喪失自身的發(fā)展和生存機(jī)會(huì)。從我們對(duì)一些食品行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，發(fā)現(xiàn)食品協(xié)會(huì)大多未將食品安全和質(zhì)量作為設(shè)置職能機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。在某省食品協(xié)會(huì)2007、2008年工作總結(jié)和安排中可以看到，協(xié)會(huì)工作的主要任務(wù)是舉辦展銷會(huì)、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和交流、協(xié)助政府調(diào)研等。見(jiàn)陜西省食品協(xié)會(huì)2007年度工作總結(jié)。而其職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置也就主要圍繞著開(kāi)展這些低層次的服務(wù)職能進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)置，具體大致按照質(zhì)量部、行業(yè)部、會(huì)員部、信息部和秘書(shū)處辦公室的職能部門(mén)再加若干以食品類別設(shè)立的專業(yè)委員會(huì)。顯然，這些自律機(jī)構(gòu)的設(shè)置并未充分考慮我國(guó)當(dāng)前迫切需要解決的食品安全之監(jiān)管目標(biāo)。故各類食品協(xié)會(huì)應(yīng)將食品安全工作植入到協(xié)會(huì)內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置及各項(xiàng)工作內(nèi)容中。特別應(yīng)當(dāng)注意結(jié)合食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂、食品質(zhì)量安全檢測(cè)體系不完善、檢測(cè)的專業(yè)人員不足、食品安全信息發(fā)布及交流不足等問(wèn)題，適當(dāng)調(diào)整、增設(shè)內(nèi)部職能部門(mén)或者專業(yè)委員會(huì)，并由協(xié)會(huì)章程具體配置其職權(quán)和職責(zé)。如此，不僅可以強(qiáng)化和完善協(xié)會(huì)的自律，完善服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)章程自治，而且可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足直至最終為政府放心移交食品安全監(jiān)管職責(zé)做好準(zhǔn)備。

最后，政府應(yīng)積極構(gòu)建與協(xié)會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系，這是食品行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)食品安全自律監(jiān)管的制度保證。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)與政府主管部門(mén)之間保持何種關(guān)系是比較理想的?一般說(shuō)來(lái)，與政府對(duì)立的關(guān)系是不可取的，而對(duì)政府過(guò)于緊密的依賴關(guān)系也將使第三部門(mén)最終失去獨(dú)立性與自主性。實(shí)踐證明，與政府合作伙伴關(guān)系將是一種比較理想的關(guān)系，雙方相互尊重和相互信任，政府承認(rèn)非政府組織的自主權(quán)、獨(dú)立性，并傾聽(tīng)行業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)，非政府組織則協(xié)助實(shí)施國(guó)家計(jì)劃、政策和規(guī)章，共同從事社會(huì)發(fā)展活動(dòng)。[4]這就要求政府必須放棄現(xiàn)有的將行業(yè)協(xié)會(huì)僅僅作為政府食品安全監(jiān)管職能的自然延伸或附屬的想法，而是站在健全市民社會(huì)的高度上，給予行業(yè)協(xié)會(huì)組織更加寬松的空間和更大的自治性，使行業(yè)協(xié)會(huì)真正符合其創(chuàng)設(shè)目的。結(jié)合我國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)、政治改革模式，我們認(rèn)為，僅靠協(xié)會(huì)自然演進(jìn)方式來(lái)構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)與政府間的良性合作伙伴關(guān)系尚不具備條件，反而可行的方案是依靠政府的推進(jìn)來(lái)培育協(xié)會(huì)的自律和自治。這就無(wú)異于在鋼絲繩上跳舞，一方面需要通過(guò)政府的推動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)之自治，另一方面又擔(dān)心政府權(quán)力過(guò)度管制協(xié)會(huì)之自治。如何確保政府推動(dòng)型的行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展模式能夠更多地發(fā)揮其正功能，就取決于政府的態(tài)度。具體講就是政府必須堅(jiān)持食品安全監(jiān)管的自我謙抑原則。[5]所謂“謙抑性”，也可謂“收斂性”、“緊縮性”、“限制性”。但使用“謙抑”這一說(shuō)法，卻表明了政府對(duì)于監(jiān)管權(quán)力予以限縮的主動(dòng)性和自覺(jué)性。它不單純是因外力壓迫下的退讓，而是理性指導(dǎo)下對(duì)自身行為的限制。即政府承認(rèn)，就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況而言，任何一個(gè)單一的部門(mén)都沒(méi)有能力在短期內(nèi)挑起確保13億人口食品安全的重任，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)各有其發(fā)揮的作用和承擔(dān)的任務(wù)。因而《食品安全法》確立“政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔”的格局，正是政府謙抑性原則的要求之一。而面對(duì)政府食品安全監(jiān)管的種種信任危機(jī)，以及民眾對(duì)政府監(jiān)管理性的回歸的呼喚，政府應(yīng)當(dāng)更深入地詮釋謙抑性原則。即將各項(xiàng)“謙抑性”措施以法律形式確定下來(lái)，并形成穩(wěn)定而長(zhǎng)效的制度和規(guī)范。第一，革新監(jiān)管理念。將食品行業(yè)協(xié)會(huì)不僅僅是作為政府的附屬來(lái)看，而是將其視為“第三部門(mén)”吸納到權(quán)力體系之中。第二，分散食品安全監(jiān)管權(quán)力。將政府的部分監(jiān)管職能，如食品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品質(zhì)量檢測(cè)、食品企業(yè)信用評(píng)定等逐步委托或移轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會(huì)，讓其與政府共同承擔(dān)起為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的主體。第三，改變監(jiān)管手段。改變現(xiàn)行對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制，將既重視“入口管理”又重視“過(guò)程管理”的管理手段進(jìn)行簡(jiǎn)化，將政府監(jiān)管重心放到對(duì)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管、評(píng)估和控制。依此，逐步推動(dòng)食品行業(yè)協(xié)會(huì)走上以自主和自立為基礎(chǔ)的良性循環(huán)的自律軌道。

正如樂(lè)觀派所言，中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)所欲構(gòu)建的以經(jīng)濟(jì)自治權(quán)為核心的自治監(jiān)管制度，與我國(guó)其他制度的演進(jìn)路徑一樣，正在重復(fù)著“先引進(jìn)形式，后賦予精神，再依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷完善”的路線圖。然而這也是真正有希望的前景，也是真正艱難和遷就約束條件的發(fā)展前景。[6]因此，面對(duì)食品安全危機(jī)所帶來(lái)的政府監(jiān)管失靈，和政府意欲轉(zhuǎn)移不堪重負(fù)的監(jiān)管工作這一契機(jī)，中國(guó)的各級(jí)各類食品行業(yè)協(xié)會(huì)理應(yīng)借著《食品安全法》對(duì)原有政府食品安全監(jiān)管權(quán)力的重新分配之機(jī)，依循經(jīng)濟(jì)自治權(quán)之功能模式，積極推進(jìn)和完善改變現(xiàn)有內(nèi)部自治權(quán)能，重構(gòu)行業(yè)自律功能，發(fā)揮行業(yè)組織自律監(jiān)管機(jī)制，彌補(bǔ)我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管的雙重失靈。而這也符合多數(shù)國(guó)家食品安全監(jiān)管從以政府部門(mén)監(jiān)管為主向重視發(fā)揮社會(huì)力量的作用轉(zhuǎn)移的總體發(fā)展趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn):

[1]蔡磊.非營(yíng)利組織基本法律制度研究[M].廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社，2005.

[2] 魯籬.行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)研究[M].北京:法律出版社，2003.

[3] 韓俊.中國(guó)食品安全報(bào)告[Z].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[4] 王建芹.第三種力量-中國(guó)后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)論[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[5] 徐祥民.文化基礎(chǔ)與道路選擇法治國(guó)家建設(shè)的深層思考[M].北京:法律出版社，2004.

[6] 湯蘊(yùn)懿.行業(yè)協(xié)會(huì)組織與制度[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2009.

Analysis of Food Safety Supervision in View of Trade Selfregulation

GUO Chen

(School of Economic Law，Northwest University of Politics and Law，Xi’an，Shaanxi 710063，China)

Abstract:Food safety supervision system is established in accordance with the Law of Food Safety in China.This is a joint system of government supervision and food trade association selfregulation.To truly accomplish the system，we must strengthen and consummate autonomous functions and selfregulation system of trade associations，so as to remedy the supervision failure of government，to promote supervision efficiency of food safety，and finally to achieve the objective of food safety legislation.

Key words:food safety selfregulation;trade association;autonomy of trade organizations;selfregulation