多中心治理理論與和諧社會的構建

摘 要: 多中心治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。全球化推動社會政治過程的模式正從統治走向治理，多中心治理成為理解和解釋當代政治和經濟生活中諸多現象的重要工具，但其也有內在缺陷。構建和諧社會是我國的戰略任務，治理理論對我國和諧社會的構建也只有在中國化的基礎上，適合中國國情的前提下，才能對有中國特色的公共管理模式的形成起到借鑒作用。

關鍵詞:和諧;多中心;政府治理;政府改革

中圖分類號:B0-0文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)05-0096-04

20世紀90年代以來，治理無疑是西方學界最流行的理論之一。英國政治學者杰索普的話或可成為這一現象的形象注解，他說:“過去15年以來，它在許多語境中大行其道，以致成為一個可以指涉任何事務或毫無意義的時髦詞語”。[1] 2009年10月，瑞典皇家科學院將2009年度的諾貝爾經濟學獎授予美國著名政治學學者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)和奧利弗·威廉姆森(Oliver Eillamson)，這是一個標志性的事件，除了奧斯特羅姆的女性身份(她是諾貝爾經濟學獎自設立以來的第一位獲獎女性)，而且她還是首位非經濟學科班出身的政治學學者。她所提出的多中心治理理論(Polycentric Governance)顯示了在全球性金融危機背景之下制度分析學派的復興，并預示未來經濟學將擺脫單純對于數量和模型的過度依賴，而把視野投向其它學科和領域，實現跨學科之間的整合。以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的多中心治理理論對于我國正在進行的政治體制改革，對于構建社會主義和諧社會的戰略目標不無啟示。

一、多中心治理的主要內容

傳統政治學中解決公共事務的問題一般通過私有化和國有化二種方式來解決，而奧氏基于其深厚的政治學理論素養和豐富的實證分析經驗，提出了多中心治理理論，其核心認為:在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式。作為社會和社區自組織的治理，是一種“沒有政府的治理”，既超越了國家和政府，也超越了市場。

“多中心”是奧氏學派的核心概念，表明了相對于單中心而言的一種新的價值理念和制度安排。該詞最早出現在麥克爾·波蘭尼(M.Polanyi)的文章中，波蘭尼區分了組織任務中存在的兩種秩序:一種是設計或指揮的秩序;另一種是自發的或多中心的秩序。前者是單中心或一元的，在這種秩序中通過終極威權對社會系統進行控制;后者則是指系統中存在許多相互獨立的主體，同時又在一定的規則體系內相互調適，每個主體決策者既可以自由追求其利益，同時受到一定規則的約束。多中心秩序的出現可以視為對源于單中心的指揮秩序缺陷的替代:除非終極權威被無所不知，無所不能的統治者所掌控，而且所有的下級都無條件的服從。當所有的個人都只擁有有限的知識和有限的能力，中央決策者將嚴重超負荷運轉，只得選擇機構的擴大和人員的增加來解決這一問題，而另一方面下級會選擇性地傳遞信息，以期望取悅于最高的終極權威。而信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會導致局面偏離正常軌道，績效與期望之間產生差距，在這種情況下，多中心體系自然呼之欲出。

奧氏研究了世界很多地區在不同時期的社區對于公共事務(資源)的管理，也考察了這些管理模式防止社會資源枯竭的能力。她發現地方性的小社區其實不需要政府的幫助也能通過自下而上的自我管理來達到運行良好的目的，它們采取的方法包括結成社團、相互理解、協商、管制、信任等非正式的社會控制，而非國家強制。這一個個小的社區就是社會治理生活中有著不同利益訴求的主體，也即一個個的小“中心”。多中心于是成為奧氏學說中的核心觀念。在奧氏的眼中，“多中心”一詞不僅僅是社會系統中公共物品的提供主體和公共事務的治理模式，更可體現為一種思維方式和價值觀念:

第一，在治理的主體上，多中心意味著公共產品的多個供給者和公共事務的多個處理者，也即存在一個由來自不同領域和階層的不同行為主體組成的錯綜復雜的網絡(這個網絡包括中央政府單位，各級地方政府，各種政府派生實體，各種非政府組織，各種私人機構及公民個人等)。這種情形超越了企業治理的局限，也突破了單純政府的范圍。 “多中心”治理試圖在保持公共事物處理有效性的前提下，通過公共產品不同提供者的多種選擇，打破傳統的壟斷局面來迫使各生產和治理主體的自我約束，相互溝通和協調，從而降低社會治理成本。

第二，在治理的基礎上，多中心的治理意味著在公共事物的處理和公共產品的供給上政府和社會的共同參與。傳統政治學中，對于公共產品的提供和公共事務的處理無外乎是政府的壟斷和市場提供兩種模式，它們都屬于單中心的治理思路，各有弊病。單純的政府一統天下會造成公共物品供給的單一，難以滿足各方面的需求，而且還有政府規模的擴張、效率的低下以及因為缺乏監督導致的權力尋租等一系列負面后果。而單純的市場方式由于其處理問題的思路是以“成本-效率”為模式的，從這一角度考慮，因為公共事務的處理和公共產品的提供的費時費力，回報不高，顯然不是市場方式的最佳選擇，因此單純市場化的模式會導致產品公共性的缺乏和公共產品供給的嚴重不足。

第三，在治理的方式上，多中心意味著政府必須轉變其自身的角色與任務。它反對政府對于公共事務的壟斷，當然這并不意味著它要使政府從這一領域中淡出，而是要求政府改變角色、責任和與之相對應的具體的治理方式，以適應時代的變化，達到更好的治理成效。因此既要有正式的強制管理，也得有不同主體之間的協商、談判;既要遵循正式的法規條文，同時也接受所有行為參與主體都認可的非正式約定的約束。[2] 

二、多中心治理理論的內在缺失

治理角度下的多中心可以被看做是一種結構方式，這一結構有以下一些特點:存在多個決策主體;每個決策主體都能作為相互獨立的要素行動;它們之間的關系具有競爭性、契約性和合作性的特點;這種結構并不排斥中央權威的存在，反而當多個決策主體之間發生沖突時，中央權威充當中間人和調停者;它們共存于一個體系之中，這個體系內存一般性規則，并受其約束。制度分析學派強調這種多中心的政治體制是權力分散和管轄交疊的基礎，它的優勢在于其具有內在的自我糾錯和反思理性功能，可以通過多元主體之間的溝通、協調、對話和利益誘導來確立公共價值，通過相互信任達到雙贏，通過相互合作而減少非理性行為。[3] 但這種看似縝密的體制也存在內在缺失:

首先，多中心治理框架中規則制定合法性的保證，這是一個理論前提。在多中心治理理論中，它坦然承認社會多元價值主體的存在，并通過社會體系中“多元治理”所提供的體現權利平等、程序公正的制度供應來形成多中心體系內部規則。但在這里遇到一個讓人困惑的命題，在法學家和政治學家的理想狀態的世界中一般先定規則，然后按規則實行，可在現實中，能夠制定規則的人總是那些擁有眾多資源的強勢集團。換而言之，當理論的倡導者們描述多中心系統，談論著“對相互保證安全的廣泛協議和預期”時，強勢利益集團往往已經把持了社會自組織體系，并把自己利益貫穿于規則制定過程的始終。例如作為一貫積極倡導治理理論的世界銀行，一向強調自身不介入主體國家內部政治事物，可在實際操作中，卻讓治理理論染上了霸權主義色彩;它把這一理論作為對發展中國家進行幫助的主導政策思想，使其成為發放貸款的主要評估標準。一個倡導多中心治理理論的國際權威機構以善治的名義實施著強勢的話語權，這可謂是一個悖論，也使得我們反思:如果真的存在依照治理理論出現的多中心體制，那怎樣防范強勢的利益集團以社會的名義、公平正義的借口，在制定規則體系時把集團利益和政府利益巧妙地捆綁在一起，大大損害規則的公正性而導致社會道德的滑坡和社會不公的大范圍出現?[4] 

其次在實際操作層面上我們還得處理好幾對關系:

第一，責任與效率的關系。在多中心治理中，巨大的網絡中并存眾多的自組織，一方面必須明確其責、權、利，這樣才能通過責任機制來激發行為者的積極性，并保證其忠于職守;但另一方面，責任歸屬的清晰界定，也可能妨礙高效率的合作、處理突發事件和達到共同目標。

第二，開放與封閉之間的關系。多中心治理理論中的微觀個體——自組織，在保持自身系統相對封閉性的同時，須面對開放的外部系統。自組織在與其它組織發生聯系時，開放也會妨礙組織成員持有共同的長遠觀點，遵守長期承諾，助長功利主義和機會主義;而反之封閉則可能壓抑組織活動，降低組織的活力。

第三，遵循行政程序與降低行政成本間的關系。面對紛繁復雜的外界事務，多中心治理理論中的社會自組織是制定運行規則并遵守程序從而減少復雜性，還是制定多種行動的選擇，來避免在行動過程中繁多程序耗費較高成本來適應復雜多變的環境，這也是需要權衡和思考的矛盾。[3] 

第四，多中心治理與政府權威的關系。在治理理論中主張公共服務和公共物品應當由政府、市場、非政府組織三方合作供給。由此產生兩種情況:一是如果只承認政府的威權，認為政府應該承擔社會事務中的大部分，那就會對社會組織網絡的合作持懷疑態度而不積極參與，從而削弱多中心治理的效果。另一種情況是公眾對于多中心的推崇，尤其是社會的弱勢群體的日益邊緣化，會減低公民對于政府威權的認同而使得“忠誠度”的減低，最終導致合法性危機的產生。

三、多中心治理與非政府組織

構建和諧社會是我們黨和國家目前的戰略任務。我國是屬于政治經濟生活中目前既保持著政府對經濟的管理和參與，可又建立了初步市場機制的發展中國家。對此，多中心治理理論不無參考價值。同時我們必須看到多中心治理理論是現代西方政治經濟文化深刻變化的產物:發達的市場經濟、成熟的公民社會、對權利和契約的尊重是其產生的前提條件，有限政府、民主政府、法制政府是其核心。由于東西方歷史發展軌跡和文化背景的不同，這些往往是發展中國家所不具備的，如果我們無視這些，而僅僅熱衷于把原本產生于西方的理論原封不動地簡單移植和應用于發展中國家，在實踐過程中出現這樣那樣的問題，也就不足為怪，這也是我們必須盡量避免的問題。

第一，由多中心治理轉向政府治理。多中心理論的核心是多元、平等、合作與共同協調，政府在治理框架中，不能凌駕于其他自組織之上，可這同時又出現了一個理論和實踐結合時的問題:政府以普通的身份怎么確保它制定和執行規則的權威性和公正性?換句話說，就是在治理的框架內政府和其他自組織的地位一樣，而當治理過程出現問題時又要其協調和規范其他主體的行為，這樣陷入兩難的境地。因此，在現代中國，比較可行的方法應當首選政府治理。它至少內含了二點要求:其一，政府應按照現代政府的要求，完成職能和角色的轉化，對其自身進行規范，保證其權責和運行的正當性，最終也是為了保證政府執政的合法性。其二，須在明確政府、市場與公民社會三者之間權利界限的基礎上，在法律制約的框架內與各社會組織進行平等溝通與協商，完成其對于社會的有效治理。[5] 

第二，民間組織與政府治理。改革開放以后，依照高度集權計劃體制下的政治行政隸屬關系所建立起來的社會組織體系正在逐步解體，取而代之的是建立在市場經濟體制之上的平等社會組織。非國家形態的民間組織正蓬勃興起，大量的第三部門(非政府組織)隨之出現。對于執政黨而言，如何將它們納入到公共政策制定與執行的范疇是一個有重大實踐意義的新課題。其前提除了加強對于權力的監督，執政黨內部的民主整合，也即完善黨內民主和體制內現有的民主政治不失為有效的途徑，通過人大、政協、政府和人民團體的參與等來加強和推進我國政治體制民主化的進程。民主化為政府最終完成職能和角色的轉換提供了外部條件，也為政府治理的卓有成效提供了基礎。

第三，治理的最終目標應當是建設和諧社會。工業革命之后，社會分工越來越細致，部門之間的協調在所難免。當人類進入后工業時代，社會在整體上不協調的問題變得越來越突出。西方所謂“市場失靈”與“政府失職”的提法莫不指此。多中心的治理理論可以視為西方學界希望擺脫政治和經濟困境而在理論和實踐上所做的大膽嘗試，但最終和諧社會才是終級目標。所謂和諧社會，可以視作由于規范、秩序的健全而使得社會總體上處于穩定的一種狀態。我國改革開放前，國家社會二元結構下實行的是統治式的單向控制，這種結構穩是穩定，可又極大壓抑了社會組織和成員的活躍性。改革開放后隨著社會分工的精細化和產業結構的調整，社會組織通過分化組合形成不同利益訴求，二元結構的統治界域被不斷壓縮，有很多事情是由于政府或市場自身的缺陷造成的，還有些是超出政府或市場的調節范圍的，這些都需要通過各種社會組織之間和組織內部進行自治、協調與合作來加以解決。這也就是由“統治”到“治理”的轉變。治理所要實現的正是社會系統各個部分、各種要素之間相互的和諧狀態。它高度關注“全球變暖”“沙漠化”“熱帶雨林的逐步消亡”等環境問題，格外珍視人與自然之間的和諧相處，所體現的正是一種和諧精神，這對于我們從制度層面統籌城鄉、區域及人與自然的協調發展具有借鑒作用。治理的最終目標也就是要實現人與自然的和諧發展，人與社會的和諧發展，尤其是人與人、階層與階層之間的和諧發展，以最終達到社會各階層和各利益群體之間的和諧局面。[6]

參考文獻:

[1]鮑勃 杰索普.治理的興起及失敗的風險:以經濟發展為例的論述[J].國際社會科學:中文版，1999(2):32.

[2] 吳志成.西方治理理論述評[J].教學與研究，2004(6):60-65.

[3] 譚英俊.批判與反思:西方制理理論的內在缺陷與多維困境[J].天府新論，2008(4):85-88.

[4] 周毅之.從韋伯關于官僚制的苦惱及治理理論[J].江海學刊，2007(5):82-88.

[5] 吳家慶，王毅.中國與西方治理理論之比較[J].湖南師范大學學報，2007(2):58-65.

[6] 魏崇輝.治理理論有效適用與當代中國民主政治發展[J].學術論壇，2008(11):72-75.

The Inspiration of Polycentric Governance Theory From the Angle of Harmony

WANGYang

(School of Law and Administration，Hunan University of Finance and Economics，Changsha 410205，China)

Abstract:Polycentric governance theory has become a widelydiscussed topic on the reform of government.The globalization has changed the focus of social political process from control to governance.So polycentric governance has become an important instrument to understand and interpret present political and social phenomenon.There are some common points between governance theory and the idea of harmonious society，but governance theory should be localized before it is applied to Chinese governance mode.

Key words:harmony;polycentric;governance;reform of government