事故應急管理中的問責機制芻議

目前安全生產事故頻頻發生，在事故應急管理中，政府責任主要表現為事故預防責任和事故救援處置責任。建立健全事故應急管理中的問責機制，真正做到依法問責，是有效減少安全生產事故頻發的重要措施之一。

回顧21世紀的第一個10年，山西襄汾尾礦潰壩、三鹿奶粉案、央視大火案、王家嶺礦難等重特大事故仍然歷歷在目，安全生產一直是黨和政府高度關注的重要工作，我國也頒布了眾多安全生產法律法規，但為何人為責任事故還是屢屢發生，反思我國事故應急管理制度，關鍵在于政府監管不力，責任追究不到位，官員責任意識淡薄。

事故應急管理中的政府責任

事故應急管理是政府責任的表現形式之一。《中華人民共和國突發事件應對法》中第六十三條第一款規定了地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門在事故應急管理中的預防責任:“未按規定采取預防措施，導致發生突發事件，或者未采取必要的防范措施，導致發生次生、衍生事件的”。第四款規定了政府在事故應急管理中的救援處置責任:“未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當，造成后果的”。在事故應急管理中，政府未履行上述預防責任和救援處置責任的，由上級行政機關或者監察機關責令改正并且根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

具體來說，政府在事故應急管理中的預防責任和救援處置責任主要規定在《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)中，因為預防事故就是為了保障安全，保障安全生產。

政府的事故預防責任。地方人民政府要貫徹“安全第一，預防為主”的方針，一方面要依法履行安全生產監督管理職責，根據本行政區域內的安全生產狀況，組織負責安全生產監督管理的部門及有關部門按照職責分工，對本行政區域內容易發生重大生產安全事故的生產經營單位進行嚴格檢查;發現事故隱患，應當及時處理;另一方面也要做好特大事故的應急救援的物資準備和人力保障工作，盡可能減少事故造成的人員傷亡和財產損失。①

政府的事故救援處置責任。事故應急救援是在事故發生后，相關救援部門和專業人員對遇險人員進行搶救的過程。《安全生產法》第七十一條規定了各級人民政府事故救援處置責任:有關地方人民政府和負有安全生產監督管理職責的部門的負責人接到重大生產安全事故報告后，應當立即趕到事故現場，組織事故搶救。

事故問責機制

雖然事故的發生不是人的意志可以控制的，但很多事故卻是由于人為原因而引發的，這種由于行為人違反義務和職責等因素造成的事故就是我們通常所說的責任事故，應當予以問責。事故問責作為事故應急管理中善后處理的重要一環，是對事故相關責任人的責任追究，但其地位和意義卻遠遠超出了事故善后的范圍。事故問責要貫徹《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《問責暫行規定》)第三條懲教結合的原則，問責的目的不在于懲罰，而在于吸取教訓，教育廣大領導干部，樹立責任意識和安全生產意識，更好地預防類似事故的再次發生，走出“安全生產年年講，重大事故頻頻發”的怪圈。

直接責任及其問責。直接責任是行為人或法人單位對自己的違法違規行為所引起的后果，依法應當直接承擔的責任。任何法律關系主體均應對自己的行為負責，并直接承擔自己的行為后果;誰的行為造成不法侵害，就由誰直接承擔責任，不得由他人“替罪”。

責任事故的直接責任應當由事故單位法定代表人承擔。事故單位屬于國有企業、國有金融企業的，屬于《問責暫行規定》第二十四條:“對縣級以上黨委、政府直屬事業單位以及國有企業、國有金融企業領導人員實行問責，參照本規定執行”的問責范圍，可以參照《問責暫行規定》對其領導人實施行政問責。

在安全生產事故發生后，事故單位應當迅速組織營救，積極配合調查，主動承擔責任，《問責暫行規定》第九條，被問責黨政領導干部積極配合問責調查，并且主動承擔責任的，可以從輕問責。

《安全生產法》規定了各級人民政府及其安全生產監督管理部門負有安全檢查、監督管理職責。《問責暫行規定》第五條第三項規定政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故的，應當實施行政問責。比如在“三鹿事件”中，國家質量監督檢驗檢疫總局監管缺失，局長李長江引咎辭職。

法律責任也是典型的直接責任，比如刑事責任、行政處分等等。根據《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》(2006)第二條的規定，檢察院參與事故調查，其主要職責是查清特大責任事故背后的失職瀆職行為，對構成犯罪的涉案人員，將依法追究刑事責任。比如，三鹿奶粉案中，法院對4名原三鹿集團高級管理人員生產、銷售偽劣產品案，做出一審判決:原董事長、總經理田文華被判處無期徒刑，剝奪政治權利終身;王玉良、杭志奇、吳聚生分別被判處有期徒刑15年、8年、5年。央視大火案中，北京市第二中級法院一審判決中央電視臺副總工程師、央視新址辦主任徐威危險物品肇事罪，處有期徒刑七年。全案21名被告人，分別被處七年到三年不等的有期徒刑。

間接責任及其問責。間接責任是指法律關系主體依法對與其有特定聯系的他人之行為應當承擔的責任。在行政問責法律關系中，黨政領導干部對其下屬公職人員的失職行為，由于連帶關系而向民眾和社會承擔的領導責任，屬于間接責任的范疇。此外，領導干部手中的公共權力來自于人民的委托，基于權力委托關系，領導干部沒有運用好人民賦予的公共權力，沒有實現為人民服務的崇高道德要求，理應對權力的委托者承擔責任，因此，道德責任也屬于間接責任的范疇。

行政問責不同于黨紀政紀處分和刑事責任追究，其主要解決的是政府公務人員政治責任和道德責任追究問題，也就是說行政問責是將政治責任、道德責任的追究制度化、法制化，使其具有較強的可操作性和規范性。

政治責任是指政治官員履行制定、推動和執行公共政策的職責，必須符合公共利益，符合民意，在沒有履行好這些職責時應當承擔譴責和制裁。②領導責任是典型的政治責任，是指有關領導人員承擔的與領導工作職責相關的責任。領導干部對組織的行為負有總的政治責任，領導干部既要對自己的行為負責，也要對其下屬機構及一般公務人員的違法或失職行為負責。行政組織的行為不管具體由誰所為，領導干部都要對其承擔一定的政治責任。

《問責暫行規定》第五條規定問責情形中，第二款領導干部所轄地區、部門、單位發生事故，第三款管理、監督不力，發生事故;可以說事故的發生與領導干部并沒有法律上的直接原因，但必須承擔領導責任。三鹿奶粉案中，石家莊市委書記吳顯國對三鹿奶粉事件負有領導責任，予以免職;山西襄汾尾礦潰壩，省長孟學農引咎辭職都體現了政治責任的一種擔當。

行政問責體系中的道德責任是指“政府及其公務員依法行使公共權力，從事公共事務管理時必須承擔道德意義上的責任”③這就要求政府機關工作人員要清廉、正直、真誠、不謀私利，要以尊敬、關懷、謙恭、回應的態度，為社會大眾服務;道德責任屬于一種內在約束機制，雖然政府及其公務人員不違法，但如果行為違背其應盡的道德義務，或者與其公職身份不符，與社會善良風俗有悖，就應當承擔不利后果。比如否定性評價、道德譴責、賠禮道歉、失信補償、引咎辭職等等。④

《問責暫行規定》第七條中的責令公開道歉是道德責任的典型問責方式之一。道歉是為了以誠懇的姿態取得公眾的諒解，給作為公共權力主人的人民一個交代，真誠地檢討自己的錯誤，是對民意民聲的呼應，也是人民政府堅持“以人為本”的具體表現。例如:2004年2月15日，吉林中百商廈發生特大火災事故，吉林省省長洪虎兩次在公開場合自責和向公眾道歉，又通過《吉林日報》等當地媒體表示“深感內疚和自責，對不起全省人民和死傷的群眾。”⑤

總之，行政問責在事故應急管理中的重要意義不僅在于它處罰失職官員的善后處理功能，更重要的是，行政問責可以發揮其教育功能，懲教結合，教育廣大官員提高責任意識，有效預防類似事故的發生。(作者分別為中央黨校政法部憲法與行政法教研室主任、教授、博導;中央黨校法學專業研究生)

注釋

{1}卞耀武主編:《中華人民共和國安全生產法釋義》，北京:法律出版社，2002年，第149頁。

②張賢明:《論政治責任——民主理論的一個視角》，吉林:吉林大學出版社，2000年，第15頁。

③鄭振宇:“行政道德責任:建立責任政府的關鍵”，《理論與改革》，2002年第6期。

④高元慶:“政府首先責任的內涵、特征及價值取向”，《四川行政學院學報》，2004年第3期。

⑤秦昌盛:《政治道歉與我國責任政府建設》，武漢:華中師范大學2007年碩士論文。