轉(zhuǎn)型期村官選舉的困境及出路

【摘要】《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》使中國的村民自治開始步入有法可依的軌道。轉(zhuǎn)型時(shí)期村民選舉面臨的困境主要是因?yàn)檫x舉不能真正體現(xiàn)村民的民主權(quán)利和利益，村民對村委會(huì)的依賴逐漸減少。要不斷落實(shí)真正的民主、自治，重視形式民主，完善救濟(jì)渠道，以不斷加強(qiáng)農(nóng)村民主法治建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)型期 村官選舉 困境 出路

問題的提出

1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《組織法》)，中國的村民自治開始步入有法可依的軌道。在過去的幾年里，該法在實(shí)踐中的運(yùn)作究竟如何?存在的問題又有哪些?通過對安徽省北部新張集鄉(xiāng)的十幾個(gè)村莊的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%以上的村莊在最近幾年都進(jìn)行了村委會(huì)的換屆選舉工作，但選舉結(jié)果并不令村民們滿意。筆者所做的調(diào)查結(jié)果顯示，對現(xiàn)任村委會(huì)能否代表民意的問題，給予肯定回答的僅占受訪者的五分之一。但是，又有一半以上的受訪者表示選舉是以自己的意愿進(jìn)行投票的。這就出現(xiàn)一個(gè)問題:為什么大多數(shù)人是根據(jù)自己的意愿進(jìn)行的選舉，而結(jié)果還不能令大多數(shù)人滿意呢?本文依據(jù)一些調(diào)查結(jié)果，試對這個(gè)問題作出分析。村民自治是一個(gè)范圍很大的命題，因調(diào)查的范圍所限，筆者關(guān)注的問題僅局限于村民委員會(huì)的選舉。當(dāng)然影響村莊選舉的因素也有很多，本文擬拋開人為因素，試圖根據(jù)調(diào)查結(jié)果與訪談收獲，分析鄉(xiāng)村固有文化在面臨選舉時(shí)所具有的困境。

影響村民選舉的因素

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多人對選舉沒有興趣。一些村干部也直接反映村民對選舉“不感興趣”，認(rèn)為“選不選無所謂”。但深入考察，特別是與村民面對面地交談，卻發(fā)現(xiàn)原因并不是如此簡單。村民不是在任何情況下都對選舉無所謂，也不是對村里任何事情都無所謂。在冷漠的表現(xiàn)之下，不少村民內(nèi)心深處隱藏著一定的民主欲望和渴求。但村民參與民主的積極性受到了哪些干擾呢?

選舉無法給村民帶來真正的利益。必須承認(rèn)村民對民主自治的熱情與他們的切身利益有關(guān)。這不是農(nóng)民階級的局限性，而應(yīng)是人類共同的心理反應(yīng)。村民對民主的追求關(guān)鍵就在于民主的內(nèi)容與效績。農(nóng)民關(guān)心的是與他們?nèi)粘Ｉ钪忻芮邢嚓P(guān)的事情，要的是實(shí)實(shí)在在的、解決問題的民主。村民參加選舉的真實(shí)目的是試圖通過選舉來實(shí)現(xiàn)自身的利益。選舉也只有給人們帶來利益，才能引起選民的興趣，反之，選舉對選民就不具有吸引力。因此，村民參選欲望的強(qiáng)弱與他們從中所獲得的利益大小成正比，當(dāng)然也不能排除個(gè)別人基于政治理念和民主素養(yǎng)參加選舉，但大多數(shù)選民都是為了利益才參加選舉的。尤其對于普通選民而言，利益在選舉中的誘導(dǎo)作用更為突出，因此，要讓選民參加選舉，首先必須讓他們?nèi)ジ惺苓x舉所能帶來的好處。

村民對村委會(huì)的依賴性減小。選舉給村民帶來的利益，在當(dāng)前農(nóng)村可以簡單地分為兩個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)利益和村委會(huì)給予村民的“安全感”。村民從村莊中獲取經(jīng)濟(jì)利益的多少在很大程度上與村干部所掌握的資源的多少有關(guān)。選擇村民信的過的人可以幫助村民更有效地利用這些資源，發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的最大效能，村民從中分得的利益相對就多。村委會(huì)給予的“安全感”，是看村民對村委會(huì)的依附程度，即村委會(huì)能不能給村民一個(gè)供其依靠的利益。因?yàn)楹荛L時(shí)間以來，村委會(huì)可以為村民組織生產(chǎn)、排解鄰里糾紛等等。這樣一個(gè)由村民選舉出的、可信賴的村委會(huì)就可能更多地為村民辦事。而最近幾年，土地已不能滿足農(nóng)民的生活，或者說農(nóng)民已不再僅僅依附于土地生活，而是有了更多的“發(fā)展門路”，諸如外出打工、搞個(gè)體經(jīng)濟(jì)等，村莊也無法提供更多資源可供利用，村民對村委會(huì)的依賴性大大減小。農(nóng)民身份在事實(shí)上已悄然發(fā)生了變化。他們與村莊的聯(lián)系僅僅由于地緣和親緣的關(guān)系，而作為一種生活方式的村集體活動(dòng)，已與他們沒有多大關(guān)系。他們不用依靠村集體就完全可以自由地生活。

村民選舉面臨選擇對象缺乏的困境

目前的中國已從費(fèi)孝通先生所謂的“熟人社會(huì)”，成為一個(gè)“缺乏分層和缺失技藝”的社會(huì)。筆者所調(diào)查的新張集鄉(xiāng)因外出打工的人增多，基本上也處于一種“半熟人社會(huì)”的狀態(tài)。這樣，村民在選舉中便面臨選舉誰的困境，村民難免會(huì)抱怨，“選來選去還是那幾個(gè)人”，沒有什么意義。這樣的結(jié)果使得選舉只能是走過場。從而使選民存在無所謂的心理，甚至是厭選。

村民難以選擇候選人的原因。“選來選去還是那幾個(gè)人”中的那些人，主要是一些村中在任或卸任的村干部。在新張集鄉(xiāng)過去的選舉中，有三分之二村莊的村委會(huì)主要組成人員沒有發(fā)生過變動(dòng)，有的村干部已在任十幾年。當(dāng)然，并不是說變動(dòng)就一定好，不變動(dòng)就不好，也可能連任者是村中公認(rèn)的“能人”。但在某種程度上，“沒有新鮮感”的選舉，很容易給村民一種沒得選的感覺。賀雪峰、全志輝的研究早就指出，行政村的半熟人社會(huì)特征，決定了村民之間社會(huì)關(guān)聯(lián)程度的低下，并決定了村委會(huì)選舉的特點(diǎn)和效果。在村民之間，尤其是年輕的新生一代，共同體意識(shí)淡薄，只注重個(gè)人利益的計(jì)算。所以即使相互熟悉，也不具備費(fèi)孝通先生所謂的“熟人社會(huì)”的特征。因而，當(dāng)村民成為孤立、散亂的個(gè)體，他們便很難知道誰才是自己利益的代表，他們的投票意向就是模糊的，是被動(dòng)的，不自主的。即使一些人想從個(gè)體意志出發(fā)，選擇某位候選人做自己的利益代表，由于村民之間關(guān)聯(lián)度比較低，缺乏一致行動(dòng)的能力，使得他們很容易懷疑自己單個(gè)人的投票是否會(huì)影響選舉的結(jié)果。實(shí)際上，這確實(shí)也很難影響到選舉的結(jié)果，大多數(shù)村莊的村委會(huì)連續(xù)任職多屆就是一個(gè)證明。

目前選舉候選人的能力有限。與村民“沒得選”相對應(yīng)的是沒有合適的人來競選，特別是在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。當(dāng)村干部不僅生活補(bǔ)貼少，而且通過其他路子發(fā)展家庭副業(yè)的機(jī)會(huì)也不多。以新張集鄉(xiāng)為例，村干部不僅生活補(bǔ)貼少，而且還存在嚴(yán)重拖欠，有的村甚至有近一年的補(bǔ)貼沒有發(fā)放。所以，那些真正有能力通過合法勞動(dòng)、誠實(shí)經(jīng)營致富的“能人”是不大愿意出任村干部的。在這種情況下，村中能力較強(qiáng)者往往選擇外出打工經(jīng)商，留下來競選村干部的相對要少一些。所以，就形成了真正有能力的人不一定想當(dāng)村干部的局面。如何調(diào)動(dòng)村莊“能人”參與競選，的確是一個(gè)難題。先前在一些地方曾出現(xiàn)過從村干部中招聘國家干部的做法，通過擔(dān)任村干部而后“招干”升為國家正式干部，已吸引一部分人參與競選村干部。但隨著國家用人機(jī)制的法制化、規(guī)范化以及公務(wù)員制度的推行，這種制度受到嚴(yán)格的約束。在沒有“誘惑” 的條件下，很難再把農(nóng)村的“能人”，尤其是中青年一代的“能人”留下來去做“村官”。

解決轉(zhuǎn)型期村民選舉困境的對策

在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，一個(gè)突出問題是村民自治權(quán)利保障機(jī)制不健全，包括對村民行使選舉權(quán)利的保障和村民選舉權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》只簡單規(guī)定了應(yīng)當(dāng)如何選舉，而對于具體操作中細(xì)節(jié)性內(nèi)容沒有作出規(guī)定，更沒有具體規(guī)定對不遵循規(guī)則進(jìn)行選舉的具體懲罰措施。在目前的情況下，可以從以下幾個(gè)方面尋求救濟(jì):

落實(shí)真正的民主自治。針對當(dāng)前村莊組織解體的困境，應(yīng)按新《組織法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專門的村民選舉委員會(huì)，以有效地組織村民參加到選舉中來，感受選舉的魅力。同時(shí)，需要完善配套設(shè)施的建設(shè)。只有讓村民感覺到村里的事就是自己的事，才可能讓他們?nèi)耐度氲酱逯惺聞?wù)中來，參加選舉。對此各地已有一些嘗試，如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事制度，遼寧省沈陽市東陵區(qū)實(shí)行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

重視形式民主?，F(xiàn)在村民選舉沒有一個(gè)統(tǒng)一的選舉程序，各個(gè)省和地方都在“摸著石頭過河”，搞自己的一套，執(zhí)行也很不嚴(yán)格，很多地方的選舉都被地方政府控制。選舉程序本身也存在很多的漏洞，比如流動(dòng)票箱，很容易作弊，無法給村民更多的自治空間。民主建設(shè)只有從這些形式入手，通過形式化民主訓(xùn)練民眾，培養(yǎng)民眾運(yùn)用形式化民主實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的習(xí)慣，充實(shí)實(shí)體性民主的互動(dòng)過程。制度和程序的作用就是規(guī)范和改變社會(huì)和人的行為規(guī)則，通過長期性的操習(xí)，最終演練成一種思維方式和行為習(xí)慣。村委會(huì)選舉中的秘密投票原則，就是要村民按照現(xiàn)代選舉的要求行為，最終實(shí)現(xiàn)村莊治理方式和治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。所以，我們不應(yīng)當(dāng)忽視程序的價(jià)值，而是要不斷地完善村委會(huì)選舉中的各種程序性和操作性規(guī)定。

完善救濟(jì)渠道。在目前情況下，對村民自治權(quán)的侵害實(shí)例很多，侵害的范圍包括《組織法》中規(guī)定的村民應(yīng)當(dāng)享有的各種民主權(quán)利，如村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)被非法剝奪，村民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)利、利益被非法侵害，村民的舉報(bào)遭到打擊報(bào)復(fù)，行政違法和不當(dāng)行為導(dǎo)致村民權(quán)益損害等。由于村民所處的環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約，尤其是知識(shí)的限制和經(jīng)濟(jì)上的困難導(dǎo)致他們的自治權(quán)在受到侵害時(shí)，無法得到相應(yīng)的救濟(jì)。對此，應(yīng)當(dāng)完善救濟(jì)渠道，加強(qiáng)法律援助，特別是對侵害村民民主權(quán)利的案件，不妨給予專項(xiàng)援助資金，甚至可以考慮配備專業(yè)、專職的法律援助工作人員予以幫助村民維權(quán)。以此體現(xiàn)國家對農(nóng)民民主權(quán)利的關(guān)注，同時(shí)也真正從實(shí)際上提高村民的自治。(作者單位:山東大學(xué)威海分校法學(xué)院)