我國民辦高等教育法律制度的創新

【摘要】從民辦高校法人財產權、法人治理以及兩者關系研究的角度，剖析法律制度變遷與我國民辦高等教育發展之間的依存關系。通過對非營利框架內現行法律制度的諸多缺陷的分析，指出完善民辦高等教育立法的關鍵在于確立公司法理念，創新我國民辦高等教育法律制度。

【關鍵詞】民辦高等教育 法人財產權 公司法

法律制度創新是民辦高等教育健康發展的重要保證。目前，除《教育法》和《高等教育法》、《職業教育法》之外，專門規范我國民辦高等教育的法律法規和政策主要包括:2003年《民辦教育促進法》、2004年《民辦教育促進法實施條例》、2006年國務院辦《關于加強民辦高校規范管理，引導民辦高校教育健康發展的通知》、2007年教育部《民辦高等學校辦學管理若干規定》、2008年《獨立學院設置與管理辦法》等，這些法律法規以及相關政策，構成了保障和規范我國民辦高等教育發展的主要制度體系。但隨著民辦高等教育的長足發展，這些制度在實踐中已經表現出諸多不足，需要進一步健全和完善。

我國民辦高等教育法律制度的歷史演變

在我國高等教育大眾化進程中，國家相應出臺了一系列法規政策，以規范、引導、促進民辦高等教育的發展。國家立法經歷了從“默許和支持”到“嚴格控制”再到“鼓勵舉辦”過程?！睹褶k教育促進法》及其《實施條例》的頒布和施行，從法律層面上肯定了民辦教育的法律地位?？傮w來說，我國的民辦高等教育自改革開放以來，其制度是隨著時代的發展而不斷變化的。

起步階段(1978～1987年)，1982年《憲法》規定，國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。這是我國第一次在根本大法中對社會力量辦學做出原則規定，正式將社會力量辦學上升為國家意志。

發展階段(1997～2001年)，經歷了重要探索時期之后，我國進入了民辦教育立法迅速發展的時期。在此期間，民辦學校發展迅速，但同時也出現諸多問題，如何協調民辦教育事業的發展，迫切需要制定專門的法律對其進行規范。1997年10月，國家教育委員會發布了《實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》，該意見對國家財政性教育經費的管理問題進行了實施管理。1998年出臺的《高等教育法》明確提出“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革與發展”。該法標志著政府對民辦高等教育嚴格控制的禁令開始解除。

初步確立階段(2002年至今)，隨著改革開放的深入，很多新的問題尚缺乏法律法規的依據。因此隨著民辦高校的增多，急需將民辦教育發展中的一些成功經驗上升為法律，以規范民辦教育的健康發展。2002年12月，九屆全國人大常委會第三十一次會議通過《民辦教育促進法》。該法于2003年9月1日起正式施行。該法的通過，預示著我國民辦教育立法步入了一個新時代。

我國民辦高等教育立法的主要成就

我國民辦高等教育法律制度的重大進步，集中體現在2003年《民辦教育促進法》及其《實施條例》的規定中，其立法成就主要體現在以下幾個方面:

民辦高等教育法律體系的初步建立。《民辦教育促進法》明確了民辦高等教育的法律地位，把我國民辦高等教育事業引入了一個依法管理，依法發展的法制化軌道，標志著中國民辦教育法律體系的初步形成。

民辦高校性質的界定與法律地位的確立?！睹褶k教育促進法》明確規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權，民辦高校有自行設置專業，開設相關課程，自主確定招生范圍、標準、方式，享有與公辦學校同等的招生權等一系列權利。國家對民辦高校的管理方式從審批制到備案制的變化，標志著國家立法在保障民辦高校的辦學自主權方面已經出現了重大進步。

民辦高校產權的進一步明晰?！睹褶k教育促進法》從以下幾個方面清晰地界定了民辦高校的財產屬性:進一步明確了民辦高校的產權歸屬;明確了民辦學校的財產的共有性質;肯定了投資者可以取得合理回報;明確了民辦學校對自身所有財產的獨立支配權;進一步明確了舉辦者與學校之間的權利與義務關系;明確了民辦學校與舉辦者的法律責任。

我國民辦高等教育法律制度存在的突出問題

無論從立法精神，還是在具體條款的設計上，《民辦教育促進法》及其《實施條例》較前都有了長足的進步。但近些年來民辦高校發展和運行的實踐表明，民辦高校仍然面臨著許多急需解決的法律問題。其中最主要的問題包括民辦高校性質和法律地位不夠明確、產權不明晰和產權制度不完善、法人治理結構不規范等方面。

不平等的“同等”法律地位。民辦高校的法律地位，涉及到民辦高校的發展方向、規模、投入等一系列問題，正確界定民辦高校的地位，是民辦高校存在與發展的基礎。從現有法律規定看，公辦學校是“事業單位法人”，民辦學校是“民辦非企業單位法人”。先不論“事業單位法人”與“民辦非企業單位法人”的立法表述是否同等，但看事實:在稅收、融資、招生、建設、教師的社會福利和其他待遇等諸多方面，民辦學校與公辦學校在事實上的不平等是眾所周知的。

財產權制度存在缺陷?！睹褶k教育促進法》在產權制度設計上主要存在以下缺陷:一是民辦學校財產在其存續期間屬法人財產，但對“法人財產權”的內涵界定不甚明晰，對學校終止后財產的最終歸屬未明文規定;二是未明確規定學校清算后“剩余財產”的歸屬，即對出資人投入資產、校產積累等的最終歸屬未明確規定;三是規定民辦學校出資人可享有一定的辦學積累請求權，但也未具體界定何謂“合理回報”。

法人治理缺乏規范。《民辦教育促進法》以及《民辦教育促進法實施條例》中規定要求民辦學校設立董事會，形成以董事會為核心的法人治理機制，然而這一制度目前還尚不健全，問題突出地表現在以下幾個方面:有的學校不設董事會，由校長全權管理，缺乏必要的約束、監督機制和民主管理氛圍;有的學校雖然設立董事會，但只是咨詢性組織，沒有實質決策權;董事會和校長權責界定不清，校長和董事會對各自的權責認識不清;董事會直接參與辦學，所有權、管理權合一，出資人、辦學人合一，舉辦者法人左右學校重大問題決策和學校動作，董事會形同虛設;董事會制度章程不完善，缺乏規范的運行機制。

《公司法》與《民辦教育促法》:比較與啟示

在目前階段，真正制約我國民辦高等教育發展的主要法律障礙就是民辦高校的法人財產權制度。因此，構建民辦高等教育法律制度，其關鍵仍在于重構民辦高校的財產權制度。但是，在現行非營利法律制度框架下，法人財產權制度在民辦高校實踐中面臨的問題與立法者的初衷尚有很大的差距。由于民辦高校是公益性事業法人，在《民辦教育促進法》的法律框架中并沒有《公司法》規定中的股權概念，與股權對應的法人財產權因此無法在民辦高校中找到生存空間。從《民辦教育促進法》的規定來看，舉辦者出資辦學后獲得了參與學校董事會、獲得合理回報，以及對剩余財產的處分等權利，這些權利在內容上雖然與《公司法》中股權派生出的權利類似，但其權利性質卻有重大區別。

法律規定的出資人可以獲得合理回報屬于獎勵的范疇，出資人獲得回報需要按照法律規定的條件與程序進行，與出資者的投入額和所占的投資比例沒有直接的關系。因此，出資人獲得合理回報的權利，與股權派生出的收益權，具有本質上的不同。依據法律的規定，舉辦者的出資財產與學校的辦學積累財產，都是民辦學校法人財產權的權源。

按照法律關于學校董事會組成人選的要求，董事會并不完全由出資人或舉辦者控制，其中具有教學經驗的人員應當占1/3以上，董事會也并不是按照出資者權利的大小分配決策權。而不參加董事會的出資者，則實際缺乏對學校財產使用的決策權與知情權。

由于沒有股權的概念，學校的出資者并沒有自由轉讓對學校出資的權利，只能在學校清算后，才能重新獲得出資財產的所有權，因而缺乏在不影響學校法人穩定的前提下，通過轉讓股權，退出舉辦活動，抽回出資，重新取得實體性財產權的渠道。

《民辦教育促進法》第五十一條關于民辦學校出資人可以從辦學結余中取得合理回報的規定，與“辦學不得以營利為目的”的原則相矛盾，實踐中也缺乏可操作性規范。加上對于合理回報的比例相關法律并沒有明確的規定，按是否取得合理回報劃分民辦學校與以往的“營利與非營利”的劃分機械地對應起來，稅務部門與教育部門之間對要求取得合理回報和不要求取得合理回報的民辦學校的定位存在錯位現象等，通過隱蔽的方式控制學校資產營利已經成為了民辦高校較為普遍存在的現象。這種狀況無疑是制度缺陷所造成的。

現代公司無論從理念還是從制度設計上，在產權的明晰與治理的規范上都已經取得相當的成就，從而保障了公司的健康發展。盡管民辦高校在法人屬性上有別于現代公司，但產權的明晰與規范的治理同樣是民辦高校的發展所必須的，我們理應從中得到啟示。(作者單位:湖南涉外經濟學院)