教育改革:能否超越醫改?

田 磊

改革路線圖的模糊不清，讓這一輪的教育改革最終能夠走向何方，充滿了不確定性。

2月28日，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)終于向全社會公布并征求意見。從2008年8月份到現在，經歷了長達一年多的艱難醞釀，這份奠定未來10年中國教育方向的綱領性文件一出臺就引起了廣泛的熱議。

洋洋灑灑數萬字的《綱要》對中國教育的現狀，幾乎滿是批評之言，而對于未來的改革方向，則讓人讀來耳目一新，在《綱要》公布后的熱議聲中，即使是對中國教育一貫抱有最嚴厲批評的知識群體，也多是不吝贊揚。

未來10年，中國的教育改革真的能夠迎來春天嗎?在中國社科院研究員、中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉看來，事情遠沒有那么樂觀，“我們經常說，規劃規劃墻上掛掛，這份改革綱要不是一個行動綱領，其可執行性、權威性都還存在諸多問題。”

事實上，1949年以來，在中國教育的歷史上，類似的改革綱要不止一次出現過，僅僅改革開放30年來，1985年、1993年、1999年分別都制訂過類似的改革綱要，每一次都會讓人們對中國教育的未來充滿了美好想象，但如今，翻看那些早已過了規劃期的綱要文件時，歷次改革中所設定的諸如“大學自治”、“素質教育”、“教育投入占GDP4％”等等這些相當基礎和重要的改革目標，幾乎都沒有實現。

始于2010年的新一輪教育改革，將會重蹈覆轍還是為中國教育真正帶來春天?

脆弱的共識

在公布《綱要》的新聞發布會上，教育部長袁貴仁坦言：“隨著改革的深入，共識度會越來越低，因為它既涉及觀念，涉及體制，還涉及切身利益。”任何一項改革的推行，都是需要高度共識為前提的，但是。教育改革到底在多大程度上存在共識?

中國教育兩個被詬病最多的積弊，一是高等教育的行政化，以致于大學校園官僚味十足，創造活力喪失，二是基礎教育的資源分布極端不均衡，以致于擇校熱愈演愈烈，教育領域內的貧富分化日益根深蒂固。這兩個方面，也是總理溫家寶和教育部長袁貴仁在不同場合提及教育改革時說得最多的問題。

在數萬字的《綱要》正文中，涉及這兩個問題的內容同樣最多。尤其是針對大學行政化，《綱要》明確提出要取消各類學校的行政級別和行政化管理模式，推進政校分開、管辦分離，落實學校辦學自主權。將“去行政化”予以如此明確的表態，對比最近10年來各種各樣的體制改革，可以說有相當大的突破，事實上，這也是知識分子群體這么多年來對中國教育改革一個很大的訴求。

“從總理講話到《綱要》表述，明確提出改革的重要方向是去行政化，這是件天大的事，在醫改過程中，這件事說了5年，也沒有哪個國家領導人明確說醫療體制改革最重要是去行政化。”在北京大學政府管理學院教授顧昕看來，中國不光是教育體制，醫療體制，還有其他方方面面事業單位面臨一個共同的問題就在行政化，這些公立服務機構，它的組織模式是上下等級體系，無論是公平還是效率訴求，都很難滿足。

基礎教育資源的極度不均衡同樣是關心教育改革的專家學者多年來的一個強烈訴求，21世紀教育研究院院長楊東平教授對全國各地屢創新高的擇校費，就年年予以近乎偏執的關注，每年都在堅持做公眾教育滿意度調查。事實上，作為社會發展的均衡器，教育很大程度上是一個社會追求公正、公平、平等、自由、民主等寶貴價值的工具。工具本身的極端失衡自然對社會造成傷害。

此次的改革《綱要》，對上述兩大問題的高度回應，讓《綱要》本身得到了很多關心教育改革的人士的褒揚。知識群體的訴求與中央政府的改革方案，很難得地達成了極大共識。但這些似乎僅僅只是紙面上的共識，一項公共政策的制訂和推行，是需要各個利益相關方進行充分博弈的。在教育改革中，諸如公立大學、家長、學生、想要或已經進入教育領域的民營資本，都有著不同的利益訴求，但在教育改革《綱要》的制訂過程中，這些訴求很大程度上是被淹沒的。

“義務教育均衡化就并不是所有人都贊成。”北京市的老牌名校北京一中原校長王晉堂就說，“在很多人心里，不均衡才能獨占鰲頭，才能享受優質的待遇，均衡就意味著沒有了特權，這是社會矛盾的表現，不僅僅是教育上的爭論。雖然現在沒有人高調反對，但當改革到一定程度進入深水區時，代表不同利益的人就都會跳出來發言的。”

“如果一項公共政策沒有經過廣泛的討論和博弈的話，各個利益集團的真正需求沒有被挖掘出來，這項公共政策取得的共識程度就比較低，所以到后邊大家對這項公共政策的執行可能就不關心了。”余暉說，在中國，還遠遠沒有建立起一個正式的公共政策程序，在制訂政策過程中，利益集團比較軟弱，其利益訴求不能得到直接表達。這樣的結果是，整個公共政策出臺之前的成本可能會低一些，但多年來，中國的公共政策到后面的執行階段，往往效果就會比較差，會完全走樣。

模糊的路徑

3月初，針對教育部發布的改革《綱要》，21世紀教育研究院在北京專門組織了一場研討會，教育部相關官員也都到場參加，與會眾多專家和記者，對方案褒揚的同時，更多人追問的則是改革的路線圖和時間表。

事實上，據參與改革的有關專家透露，這份頗具改革精神的《綱要》在經歷了一年多的難產之后能順利出臺，溫家寶總理的親自介入和強力推動，起到了至關重要的作用。但是，《綱要》規劃的時間則是2010到2020年，征集意見結束，真正啟動改革恐怕要到2011年以后，改革的推行，很大程度上是下一屆中央政府的事情。

中國的諸多政策推行，往往會落入人走政息的怪圈，過往的歷次教育改革效果不彰，很大程度上也與此有關。“只有制訂出一個切實可行的改革行動綱領，才能夠盡量避免這樣的結果。”余暉認為，首要的問題是要將改革明確分為發展目標和試點目標，那些不存在爭議的比如財政投入等基本事項應該立即開始運行，而爭執不下的政策則可進行試點。

《綱要》中對改革路徑的表述則簡化為“重大項目和改革試點”，重大項目指的是一大批軟硬件建設工程，諸如義務教育學校標準化工程、高等院校的“985”、“211”等工程，而試點則確定了十大改革試點，諸如素質教育、義務教育均衡發展等等幾乎所有教育難題都設置試點。但不管是重大項目還是改革試點，大都是現有的諸多正在進行著的工作的總結和延續，看不到多少真正具備重大革新意義的舉措。

在余暉看來，這些問題的根源，很大程度上是誰來領導改革的問題沒有得到解決。在《綱要》中，明確提出要成立國家教育體制改革領導小組，但同時又希望將該小組設在教育部。“教育改革還是以教

育部自己為主來搞，這樣的機構搭建是無法讓人對改革前景感到樂觀的。”余暉說，改革其實就是改政府自身的行事方式，要改的很多事情，都是政府本身的既得利益，它是不愿意放棄的，而且往往會通過改革來強化他的利益。任何一項改革都是一項公共政策，應該放在一個更加超脫的部門來做。就中國的政治現實而言，必須由一個相當權威的國務院級的領導人來領導，而領導機構一定要跟教育改革中涉及的利益集團更遠一點，比如，國家發改委的體改司等部門。

事實上，醫療改革開始之初，衛生部同樣強烈要求主導醫療改革，但最終，國務院副總理李克強出任醫療體制改革領導小組組長，而且將辦公室設在發改委的社會司，而非衛生部。“教育部、衛生部這些部委都只是改革的執行者，而執行者絕不能成為改革的主導者，這是一項成功的改革必須要尊重的公正政策基本程序。”

除了改革的領導機構設置之外，保障改革的經費投入則是改革路線圖中另一個至關重要的問題。這次的《綱要》又一次提到了教育投入占GDP4％的目標，事實上，早在1993年的改革《綱要》中，這個目標就已經被明確提出，實現期限是2000年，但到現在又被推到了2012年，似乎從來沒有人對這些數字真正較真。

不過，在清華大學公共管理學院副教授賈西津看來，比總體數字更重要的是投入分配的問題，比如說義務教育和非義務教育到底分別由誰來投入，政府的投入應該是在教育最基本的普及上面，還是像現在這樣的精英性投入機制，大部分都投入最高端的，比如說幾所重點大學會拿到很多錢。還有就是像國家、省地方政府投入的分配，這樣一些重要資源配置的原則并沒有在規劃中體現出來。

事實上，翻閱歷次教育改革的相關文件，缺乏透明的財政投入機制和分配方案，幾乎是通病，這恐怕也是教育改革屢屢成效不大的原因之一。

醫改之鑒

改革路線圖的模糊不清，讓這一輪的教育改革最終能夠走向何方，充滿了不確定性。作為專家組成員，余暉曾經參與了醫療改革方案的制訂，在他看來，已經全面展開的醫療改革，有諸多現實的經驗可以為教育改革所借鑒。

事實上，在21世紀第一個10年里，醫改和教改作為中國社會最為龐雜的兩項公共事務改革，在很多方面有著共通之處。二者同樣積弊深重，在效率和公平問題上無一能讓國人滿意，同樣在市場化和官辦之間的路徑選擇上左右為難，同樣需要革除管理者自身的既得利益，還其公共服務的原有面目。

對于醫療改革整個政策的制訂和推行過程，余暉給予了相當高的評價。醫改進行到2006年的時候，國家成立醫改聯席辦公會議，從社會選8個機構讓他們出臺了8個完整的綜合改革方案，幾乎囊括了醫改所涉及的各個利益相關方，大家互相PK。形成一個備選方案，再讓大眾提意見。同時，醫改制訂的大綱，將各項指標都明晰化，各個階段的任務，需要投入多少錢，全部變成可以監測和檢驗的一些指標體系。但是教改到目前為止，還遠沒有到這個程度，政府究竟需要投入多少錢不清楚，在這3年內想要具體干什么工作不清楚，而10年內則把太多的事情都寫了進去，到最后怎么來考量，卻完全沒有提及。

更重要的經驗在于，醫療改革從一開始就著手建立起一整套對改革過程和結果的監測和評估機制。當醫改進行到2009年全面鋪開時，醫改領導小組就與世界銀行等機構合作對醫改的執行者諸如衛生系統官員、醫生、相關學者等等進行了大規模的績效評估培訓。

這些工作和理念，在中國幾乎都是開創性的。在中國政治決策現實中，對過往政策的評估往往會具有某種政治清算的意味，也因此，中國絕大多數的公共政策不僅缺乏執行前的高度透明和公眾參與，更缺乏后期的效果評估。剛剛展開的教育改革同樣如此，監測和評估還都遠沒有被提上日程，《綱要》所設定的諸多目標和試點，也幾乎都是難以考核和監測的事項。

很難想象，10年之后，人們再翻看這份改革《綱要》時，會不會像我們今天翻看1985年的那份教改《綱要》一樣唏噓不已。

“醫療改革算得上是這么多年來，中國社會處理公共事務時，第一次基本尊重公共政策程序。”余暉說，教育改革如果能夠對公共政策程序給予足夠的尊重，離改革的成功或許能近一些。

中國式改革

不過，在清華大學公共管理學院李楣教授看來，醫改只是利益的問題，而教改則是利益加意識形態的問題，顯然更加復雜。“我對醫改和教改都不看好，為什么?很簡單一個道理，十七大提出要啟動包括政治體制改革在內的全面改革，到現在也沒有啟動，而教育改革這樣的事情根本不是教育部門自己能做好的。”

事實上，對于未來的教改過程，不難預料，當改革到深水區，觸碰到利益集團根本利益時，意識形態極有可能會被當成最有力的武器來阻撓改革。“我們不能借口加強黨的領導來否定總理提出的‘去行政化，而應該探索以更好的方式來推進黨對大學的領導。”顧聽說。

但“去行政化”的改革思路與黨對大學的絕對領導之間如何進行明晰的分界，注定會成為困擾教育改革的一大難題。其實，不光教育改革如此，到今天，在深切關系民生、不涉及意識形態敏感性的諸多領域，中國各個領域的改革事務都面臨著類似的困局，公權力對自身的革命不論是在共識的達成、動力的獲得、還是路徑的設計上都舉步維艱。

在余暉看來，在改革路徑層面，今天大部分改革與古老的王安石變法時代相比，并沒有什么本質的進步。“中國的政治治理模式中，往往都是由官僚系統內部一些聰明的人提出問題，取得最高領導者的認可后，自上而下推行。所以一項改革它是否被提出來、能不能堅定地執行下去，往往跟它的系統內的官員，尤其是最高級的官員有密切關系。”

不論是教改還是醫改，其決策過程都清晰地讓人們看到，在這些公共服務領域內，銳意改革的精神越來越依賴于最高領導層，作為利益相關方的政府管理部門往往顯得保守，且摻雜私利，而其他的利益集團則遠沒有習慣于通過公開而光明正大的博弈和談判來表達訴求。也因此，即使最高領導層懷抱強烈的改革精神，也往往到了執行層面，難以推進改革大步向前。

2月27日，在北京的一次經濟學研討會上，知名的經濟學家、中歐國際工商學院教授許小年就大膽提出，應該成立一個直屬黨中央的獨立的國家改革委員會，來主導如今國家的諸多改革事務。他說，中國需要這樣一個獨立的、直屬中央領導的，和各個政府部門、地方政府沒有關系的國家改革委員會，以便廣泛采納各方意見，不受干擾地研究設計經濟、政治等改革方案。

“事實上，早已有敏銳的學者觀察到，最近這些年，黨的領導和決策權其實是受到削弱的，中央政治局的決策組織是由各個部門的領導人和地方大員組成的一個機構，而且不是一個常設的類似委員會的機構。”余暉說，作為一個執政黨，其實還缺乏強力地制定、推行國家發展戰略和公共政策，并且對其進行監測和評估的機制和機構。

也因此，今天中國社會出問題的不僅僅是教育、醫療這些具體的公共事務，而是改革流弊所應具備的基本公共政策程序還遠遠沒有建立。在這樣的政治現實中勉力展開的教育改革，拿什么來保證，10年之后，我們看到的中國教育不再是千瘡百孔?