撫河之殤暴露治理積弊

沈洪溥

決口于6月21日的江西撫河唱?jiǎng)P堤,已成為近日來媒體的報(bào)道焦點(diǎn)。本來,善良人們無(wú)不期待,自年初大旱后,南方民眾能夠在雨季獲得休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。但事與愿違,罕見的大旱之后,又逢大澇,而大澇之中,又有連綿的水患……或潰堤,或漫壩,既考驗(yàn)著地方政府的治理水平,也考驗(yàn)著中央政府的應(yīng)急動(dòng)員能力。

如果要堅(jiān)持從災(zāi)情中尋找令人動(dòng)容的場(chǎng)景,以渲染悲情激勵(lì)人、鼓舞人,那是不難做到的,但這不該是媒體責(zé)任的全部。真正問題在于,此次撫河潰壩根由是什么?如果天災(zāi)之外還有人禍,那么,能否從制度層面找到合理解決策略?

地方政府不愿意一力承擔(dān)潰壩責(zé)任,僅謂之“近年來多次修固唱?jiǎng)P堤,但投入資金相對(duì)不足,使該堤大部分沒有達(dá)到抵御20年一遇洪水的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),加上此次洪水超歷史紀(jì)錄……”其間顯然隱情頗多。

事實(shí)上,撫州地方政府并非全無(wú)作為。《撫州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出,要在規(guī)劃期間“重點(diǎn)實(shí)施臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤和其他萬(wàn)畝以上圩堤除險(xiǎn)加固工程”。又據(jù)說,在今年的4月20日,撫州市市長(zhǎng)已要求“加大堤防加固力度,努力提高工程防洪標(biāo)準(zhǔn)”。還有證據(jù)顯示,從2005年到2010年,撫州市已對(duì)唱?jiǎng)P堤壩連續(xù)加固了5年。

但這一切,都不能遮掩“投入不足”這個(gè)關(guān)鍵詞。換言之,唱?jiǎng)P堤存在的隱患,確乎不是無(wú)人關(guān)注,也不是無(wú)人投資,而是關(guān)注止于短期防范,投資止于修修補(bǔ)補(bǔ)——即使按照規(guī)劃能夠完成投資與建設(shè),唱?jiǎng)P堤防的抗洪標(biāo)準(zhǔn)也不過是“20年一遇”。這就難怪,撫河作為贛江的支流和江西省第二大河流,名曰“唱?jiǎng)P”的堤防在“50年一遇”洪水面前,沒能高唱?jiǎng)P歌,而是轟然決口。

更值得玩味的是,一邊是唱?jiǎng)P堤的加固修繕投入不足,2005年兩標(biāo)段總投資不過300萬(wàn)元;但另一邊,撫州市撫河大道濱水景觀工程有關(guān)“綠化、廣場(chǎng)、碼頭、給排水和景觀照明”的3000萬(wàn)元投資卻不差錢。地方政府無(wú)錢提高堤壩防洪標(biāo)準(zhǔn),卻有錢做市政美化的怪現(xiàn)象值得深思。政策上,一般堤壩防洪資金有國(guó)家補(bǔ)助、地方配套和群眾自籌三個(gè)來源,撫河防洪堤的資金來源也是這樣來的。但在中央——地方行政委托代理關(guān)系上,出現(xiàn)了嚴(yán)重的目標(biāo)錯(cuò)位,造成了“三不管”的困境。就中央政府而言,本意是通過補(bǔ)助協(xié)調(diào)地方配套,完善地方干支流的防洪設(shè)施。而在地方政府,由于政績(jī)考核的短期性,更希望將有限資金投入市容變樣、路燈變亮等“臉蛋工程”,在防洪堤壩建設(shè)等長(zhǎng)線項(xiàng)目上,往往偏好采取維持性投入策略。至于群眾,則力量小、分布散,無(wú)力自行維護(hù)80多公里的堤防。

這樣一來,兩級(jí)政府博弈導(dǎo)致的目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)隨即出現(xiàn)——對(duì)地方而言,一旦因堤壩決口而產(chǎn)生輕重水患,也可推諉于“50年一遇”乃至“100年一遇”,災(zāi)情越嚴(yán)重,越能夠向上伸手;一旦僥幸不發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)患,則城市綠化、道路硬化等又是看得見摸得著的政績(jī)。

唱?jiǎng)P堤潰決足以讓我們看到這種防洪投入體制的弊病,以及當(dāng)前地方治理積弊所在——資金投入不足,長(zhǎng)線民生工程的消極或放任,群眾于是成為困局犧牲品。

筆者以為,要解決這一積弊,必須形成上下激勵(lì)相容的財(cái)權(quán)、事權(quán)新體制,既要為中央剛性規(guī)劃投入解套,又要讓地方政府無(wú)從推諉,還要讓群眾切實(shí)得益。那么,在既有行政體制框架內(nèi),或可寄望于兩條腿走路:

一是著力解決地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的問題,放下由中央財(cái)政代發(fā)地方債的扭捏身段,不妨規(guī)定有明確擔(dān)保的地方債繼續(xù)由地方政府投融資平臺(tái)發(fā)行,而缺乏擔(dān)保的堤壩水庫(kù)、路橋涵洞等公益性項(xiàng)目則繼續(xù)由中央政府擔(dān)保,通過將地方代際間投資與福利充分市場(chǎng)化,實(shí)現(xiàn)以時(shí)間換空間,在拓寬地方建設(shè)資金來源同時(shí)加以規(guī)范的目的。

二是在提升地方財(cái)力同時(shí),中央政府更需加大和細(xì)化對(duì)事權(quán)執(zhí)行的考核力度,力行專款專用,乃至把水利減災(zāi)等事關(guān)當(dāng)?shù)孛癖姼靖ｌ淼氖马?xiàng),提升到對(duì)煤炭安全關(guān)切的政治高度,對(duì)挪用資金造成嚴(yán)重?fù)p失的人和事明示“零容忍”。

此外,在賦予地方更多資金調(diào)配權(quán)限同時(shí),中央政府也宜預(yù)先出臺(tái)行政規(guī)制阻遏地方政府趁勢(shì)而上擴(kuò)編制的壞習(xí)慣,倡導(dǎo)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政效率。

界定中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的邊界,是防止下一條撫河決堤事件的前提,借此,地方水利設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期存在的被動(dòng)狀態(tài)和功利性沖動(dòng)也將漸被肅清。(作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)者)