武漢市社保基金監管體系實證探析

姚春輝

（中南財經政法大學，武漢 430060）

社會保障制度是社會的“安全網”，關系到社會穩定、經濟社會的協調健康發展與和諧社會的建設。社會保障基金是社會保障體系的核心，是現代社會保障制度得以建立并正常運行的物質基礎和財力保證，其安全有效運營和在動態經濟環境中的保值增值是社保制度成敗的關鍵。然而，當前社保基金監管不力，監管不嚴，擠占、挪用甚至浪費現象比較突出。據統計，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規動用。1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。①趙小劍：社保基金為何大案頻發，《南方周末》，2006年9月28日。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件。如何建立和完善社保基金監管體系，加強對社保基金籌集、投資運營和基金給付流程的監督，成為社會各界關注的焦點。基于以上的宏觀背景，我們對首批社會保障體制改革試點城市之一的武漢市展開了深入調研，先后訪問了武漢市勞動和社會保障局、武漢市財政局、武漢市審計局，了解武漢市社會保障基金的監管體系及其在社保基金監管方面做出的有益嘗試和探索，以期完善社保基金監管，嚴防社保基金被違規挪用，充分發揮社保基金的保障、調節等功能，從而促進和諧社會的建設。

一、武漢市社保基金監管體系的主要內容

社會保障基金監管體系是指國家指定專業機構根據法律對社會保障基金征收、投資運作、基金給付等整個過程進行監管的制度和規則體系的總稱。社保監管體系的內涵和外延，隨著社會經濟的發展尤其是隨著社會保障制度的發展而不斷豐富和拓展，通常包括社保基金監管法律體系、社保基金監管信息披露和風險預警體系、社保基金組織體系、社保基金責任和質量控制體系。這些監管體系是否健全和完善，在很大程度上決定了社會保障基金的管理和運行是否有效，社會政策目標能否最終實現。武漢市作為首批社會保障體制改革試點城市之一，在長期的社保基金監督和管理實踐中，逐步形成了具有特色的監管法律體系，監管信息披露和風險預警體系、組織體系與責任和質量控制體系，確保了武漢市社保基金的安全運營和保值增值，為武漢市的經濟健康發展和社會穩定奠定了堅實基礎。武漢市社保基金的整體監管體系如圖1所示：

1.社保基金監管法律體系

武漢市社保基金監管的法律體系包括三個層面的內容：憲法層面、社會保障法層面、社會保障基金管理或者監管方面的法律層面。三個層面的法律層次依次遞減，前者是后者制定的依據，后者在內容上要與前者保持一致，它們共同構成了社保基金監管的法律體系。

具體而言，首先，憲法層面的法律體系已經建立起來，新修訂的憲法明確規定享受社會保障待遇是每個公民應有的權益，這實際上是從最高層面的法律上明確了社保基金監管的重要性等內容。其次在社會保障法層面，中國制定和頒布了許多相關的法規和條例，如1999年的《社會保險費征繳暫行條例》，這些條例為社保基金的監管提供了法律依據。最后，社會保障基金監管方面，勞動和社會保障部等部門先后頒布了《社會保險費征繳監督檢查辦法》、《社會保險基金行政監督辦法》等。此外，武漢市還依據自身的情況，制定了一些適宜的具有地方特色的法規和條例，對各種形式的社保基金的監管和監管主體的職責都做出了更具操作性的規定，確保監管部門的監管行為有法可依。

2.社保基金監管信息披露和風險預警體系

為加快建立社保基金監管信息披露體系，推進政務公開和“陽光工程”，武漢市依據國家的相關部署，加快建設武漢市“金保工程”，正逐步建立完善而科學的社保基金網絡體系和數據信息體系，重點加強了醫療、失業、工傷、生育等保險信息網絡建設，實現基金監管各部門的信息共享，有效避免和減少了信息不對稱的難題，為監管部門提高監管效率提供了可靠的信息來源。另外，為促進信息披露體系的建設，武漢市還出臺了具體的規定，要求社保基金托管機構將社保基金運營結果，例如征繳率、欠費額、人均月退休金、社保基金結余額、年利息收人額、年基金收益率等主要指標，通過有關途徑進行公開、公示，對基金宏觀管理部門報送年報和中期報告，向基金繳費人和廣大投資人披露年報和中期報告；社會保險基金管理機構定期向社會公眾公開有關個人賬戶的財務信息并且加強對其的服務意識，逐漸提高社會公眾的社會保險意識。

隨著社會保障基金規模的擴大以及進入資本市場的基金數量的增加，社保基金管理運行中面臨的風險也愈來愈大。為克服社保基金運行中可能遭致的投資組合風險、代理風險和系統風險，武漢市根據自身社保基金運行的實際情況，設置了四個風險監測預警指標：基金的投資運作方向指標、基金的備付金指標、風險監管指標和基金收益性指標，對武漢市社保基金運營中的風險實施動態監控。為了盡可能減少風險而增加收益，選擇最佳的投資組合，武漢市還積極借鑒西方發達國家的社保基金監管經驗，對社保基金實行嚴格的限量監管：一是對社保基金管理服務機構的責任權限予以嚴格規定；二是規定投資最高限額、投資各類項目的比例、禁止或者限制投資項目、風險準備金的規模與安全警戒線等各項具體投資規則。

3.社保基金監管組織體系

武漢市社會保障基金監管組織體系包含兩個層面：一是內部監管，即社會保險經辦機構、社保基金運營機構、社會保障基金財政專戶管理機構和社保基金管理服務機構通過內部的財務監督和審計監督，及時發現社保基金管理運行中存在的問題和薄弱環節，從源頭上解決違紀違規行為的發生。通過建立健全的內控制度，提高自身的管理質量和服務水平，對社會保障基金的籌集、投資運營、給付等環節給予密切的關注，就可以保證基金收支及管理各環節的正常規范運作。二是外部監管，包括行政監督、法律監督和社會監督。通過建立內外結合縱橫交織的社保基金監管組織體系網，則可以確保社保基金的安全完整和保值增值，對保障參保人的合法權益和社會經濟的發展有所裨益（見圖2）。

首先，法律監督是指國家通過法律手段，以強制力量對社會保障基金進行監管，它主要是指武漢市人民代表大會和司法機構依據自己的職權對社保基金經辦機構、社保基金運營機構和社保基金管理服務機構的行為是否符合國家和武漢市人民政府制定的與社保基金相關的各項法律和法規予以監管，以保證法律得到切實貫徹和執行，從而保證社保基金運營安全。

其次，行政監督是按照行政管理權限和行政隸屬關系，由行政機關對社會保險基金管理的監督。社會保險基金的行政監督包括勞動保障行政主管部門的監督、財政部門的財務監督和審計部門的審計監督。

最后，社會監督是人民群眾通過社會團體和社會組織、輿論機構，以及公民個人對社會保險基金管理情況的監督。湖北省建立了由社會保障部門、財政部門、專家、基金業和托管人行業代表共同組成的社會保障監督委員會，在武漢市則設立了監管辦事處，定期對基金的收支、結余情況和社會保障的業務執行與管理過程實施全方位監督和檢查，并將監督檢查結果定期向全社會公布。

4.社保基金責任和質量控制體系

針對社保基金監管機構在日常監管中發現的各種違法違規問題和不審慎行為，武漢市社保基金監管機構依據《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險基金財務制度》等有關法律法規對繳費單位或個人、社保基金經辦機構和基金投資運營機構有關違法違紀行為的法律責任界定，視情節輕重，依法對社保基金監管對象的違法違規行為進行處理和處罰，使社保基金責任更加明確，從而為社保基金監管提供了處理依據。

武漢市社保基金監管機構為了確保其監督質量充分符合國家相關管理規定的要求，按照監督程序和規范，建立了一套監督質量控制體系。不僅如此，他們還注意對監督質量的動態監控，按照事先預定的質量標準衡量計劃完成情況，糾正監督執行中的偏差，以確保監督計劃的目標得以充分實現。其監督質量控制按照圖3的程序進行運作：

二、武漢市社保基金監管體系存在的問題

武漢市經過長期的實踐探索建立的社保監管體系在保證武漢市社保基金的安全完整，防止社保基金被違規挪用或侵占，保障勞動者的合法權益方面發揮了不可替代的作用。然而，仍然有尚待完善之處，主要體現在以下方面：

1.社保基金監管法律層次和法律地位偏低，導致監管手段乏力和監管職能弱化。在武漢市社保基金監管法律體系構成中，主要是第三層次的法律，它們大多由政府職能部門制定和頒布，其法律效力相對一、二層次較低，使得在社保基金監管實踐中，監管部門的監督制約職能無形中弱化，影響了監管效果。不僅如此，二、三層面的社保法律體系依舊不夠健全，仍有待進一步加強完善。如迄今為止，我國尚沒有一部專門的法律法規，對社保基金的籌集、管理監督、分配使用、處理處罰、責任追究做出明確的規定，妨礙了監督的權威性和嚴肅性，使社保基金監管缺乏有效的法律依據，影響到監督整體效能的發揮。

2.信息披露的充分性和及時性有待加強，為保證社保基金的安全而實施的嚴格限量監管模式缺乏監管成本的考慮，亦與世界監管模式的演變趨勢相悖。武漢市目前仍致力于“金保”、“金財”工程的建設，社保基金的信息網絡體系正在建設之中，因而信息披露的充分性和及時性難以得到保證，社保基金相關各方難以及時獲得社保基金運營的全部信息。另外，當前的信息披露體系缺乏對信息披露成本的考量，由此導致成本的增加和無謂的損失（見圖 4）。

武漢市為了對基金運營中的風險實施動態監控，建立嚴密的風險監控預警體系，盡可能減少風險而增加收益，對基金投資比例設置了限制性的規定，明確規定了社保基金的各種投資工具和投資組合，采取現場和非現場監管的方式密切監控基金的安全運營，這一做法在保證社保基金安全的同時，也增加了社保基金監管成本。一般而言，社保基金的監管成本由體制成本、服從成本和結構成本三部分組成。體制成本是指用于維持社保基金監管機構日常運作所需要的經費，如監管機構所耗費的人力、物力、財力資源等；服從成本是指社保基金管理服務機構因服從監管規定而付出的額外經營成本，如因遵守規定而須建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金所付出的成本等；結構成本又稱間接成本，是指由于社保基金的監管行為致使整個社會的福利降低所發生的損失。

一般認為，社保基金監管強度與社保基金監管成本正相關（如圖5左），與監管收益的關系則比較復雜，呈倒U型：初期隨著監管強度的增加，參保人的權益將得到更可靠的保障，社保基金管理系統的穩定性也會增強，即監管收益呈上升趨勢，但當監管強度達到某一點（如圖5右所示的P點，此時監管收益=監管成本），社保基金監管達到均衡監管狀態，均衡監管強度為Q點，此后，監管強度的增加所導致的監管高成本，將抵消監管所獲得的收益。因此，過分強調監管強度不符合監管的成本—收益原則，也不利于社保基金投資組合的優化和靈活性，阻礙了社保基金的保值增值。

3.監管主體間職能重疊交叉，職責不清，缺乏有效的協調機制，外部的法律監督和社會監督大多名不副實，缺乏真正的有效監督。在武漢市的社保監管組織體系中，武漢市勞動和社會保障局、武漢市財政局、武漢市審計局依據不同的法律和法規均享有對社保基金的監管權、社保基金收繳、支付和運營政策的制定權及社保基金的財務審計等制度的制定權，三個部門間缺乏明確分工，致使監督整體上的“缺位”、“越位”現象較為普遍，表面上嚴密的監管體系下因職能不清仍隱藏著許多漏洞。不僅如此，社保基金監管的內外之間缺乏有效的銜接和協調，不能形成監管合力，內外之間的監管信息不能實現充分共享，導致社保基金的重復檢查，浪費了有限的監管資源。另外，由于法律法規上的疏漏和人大等立法機關實際權力的有限性，法律監管幾乎是行同虛設，不能發揮任何監管作用。因武漢市的“金保”工程尚在建設之中，信息披露的充分性和及時性無法保證，社會監管的效力也難以有效發揮。

4.社保監管體系缺乏對社保基金籌集和征繳—投資運營—基金給付的流程監控。武漢市的社保基金監管體系主要采用內外監管主體各自對社保基金運行環節的全過程監控，缺乏對每個環節的具體分析，難以實施有針對性的監管。在社保基金的籌集—投資—發放環節中，社保基金的形態在發生不同的變化（見圖6），監管的具體內容和監管重點也應有所不同。缺乏對社保基金流程的監管是不完善的監管，必然導致不能覺察社保基金運行中的變化和可能引發的風險，事中控制的缺位將大大制約監管效力。

5.社保基金監管的市場化程度明顯不足，缺乏具有獨立權限和監管能力的中介機構和社會專業監管機構承接政府部門的監管職能。隨著社保基金管理方式及監管模式的變化，社保基金監管的市場化也成為必然趨勢。在許多發達國家，已經走上了市場化的道路，他們通過基金監管機構聘用外部中介機構來承擔社保基金監管的部分職責，使社保監管根據市場規則來運行，基金監管機構根據市場原則對社保基金的運行實施監管。實踐證明，社保基金監管市場化有利于降低監管成本，提高監管效率，能夠更好的防范基金運行中的風險。而武漢市的社保基金監管至今仍依賴于政府的相關職能部門，監管市場化缺乏必要的條件，社保基金監管市場化還未起步，尚有很長的路要走。

三、完善武漢市社保基金監管體系的策略

為了充分發揮社保基金的功用，必須建立健全而完善的社會保障基金監管體系。具體而言，為了進一步完善武漢市社保基金監管體系，應采取以下措施：

1.進一步健全和完善社保基金的相關法律，提高監管法律的層次。特別是要抓緊制定和實施社會保障法，對憲法中規定的社會保障基本原則進一步明確化和具體化，確定社會保障的基本目標和實施范圍，規定社會保障的實施形式，明確社會保障在社會經濟發展中的地位和作用。此外，還應繼續制定和完善社保基金管理法，對社保基金的籌集模式和籌集水平、社保基金的投資運作模式和投資方向、社保基金的支付標準和方式、社保基金的監管模式和監管標準用法律的形式加以明確，使監管活動有法可依，提高監管效力。

2.借鑒西方發達國家的基金監管模式，逐步實現由嚴格的限量監管向審慎性監管模式的轉變。所謂審慎性監管，是指社保基金管理者根據審慎投資的原則，為促進基金所有者的收益最大化而實施專業化、多元化的投資，政府堅持總的審慎原則，并不嚴格限制社保基金的投資行為，對投資工具及投資比例不具體限制，較少干預社保基金的日常管理，政府只在當事人提出要求或基金出現問題時才介入。實踐證明，采取審慎監管模式的國家平均收益率明顯高于采取定量限制式監管模式的國家，而前者面臨的風險反而低于后者。目前世界范圍內養老基金監管大致呈現從定量限制式監管走向審慎性監管的趨勢。然而，審慎性監管模式僅適合于經濟發展比較成熟、金融體制比較完善、資本市場和各類中介組織比較發達、基金管理機構有一定程度發展、相關法律比較健全的國家。盡管如此，武漢市仍應在各種條件逐步具備的情況下，分步驟分階段地實現監管模式由定量限制式向審慎監管式的轉變，以提高投資收益，降低投資風險。

3.明確監管主體的工作職責，加強內部與外部、內部與內部、外部與外部監管主體間的協調與合作，形成監管合力，建立完善的信息披露體系，強化社保基金的社會監督。一是要合理界定各監管主體的工作職責，將事前事中監督職責明確給業務機構承擔，事后監督檢查工作職責明確由審計等專門監督檢查機構承擔，財政部駐各地專員辦要把監督和管理結合起來，認真履行對社保基金的事前、事中、事后全過程監督職責。二是通過文件抄送、定期報告、聯席會議、專題研究等形式，加強專職監督機構和業務機構之間的溝通、協調，并形成協調溝通機制。三是加強社保基金監管機構信息共享，建立有效的內外銜接機制，以降低因重復收集信息帶來的無謂成本損失。四是充分利用現代信息網絡技術，提高社保基金監督的信息化管理水平，實現基金監督與基金運行的同步化和程序透明化，為社會監督介入創造必要的前提條件。

4.強化社保基金的流程控制，加強對基金運行環節和過程的動態監督，具體而言，包括以下三個方面（見圖7）：

一是對社保基金征繳和籌集的監督。社保繳費基數是否符合規定，基數是否符實；社會保險費是否應繳盡繳，應收盡收，達到令人滿意的征繳比例。圍繞這兩個方面，既需要檢查征繳機構是否依法征收保險費，又需要檢查繳費單位是否按規定繳納保險費。對征繳機構行為的監督包括征繳機構是否核實繳費基數，是否存在擅自更改社保費的繳費基數和征收費率，多收或少收社會保險費的情況；征繳機構是否按規定收取滯納金。對繳費單位行為的監督包括繳費單位有無拒繳或拖欠繳費的情況；繳費單位或個人是否按規定繳納社會保險費，有無隱瞞工資總額、個人繳費基數、繳費人數，從而造成少繳或漏繳情況。

二是對社保基金管理和運營的監督。對社保基金管理的監督包括對社保經辦機構編制的預、決算及其執行情況進行監督和對社保財務進行監督兩個方面。其中對社保財務的監督主要包括：經辦機構和征收機構有無虛列支出、轉移資金和擠占挪用等損害侵蝕社保基金的問題；各級政府、財政部門、經辦機構和其他單位、個人有無將社保基金用于其它方面。因為根據規定，社保基金必須存入社保基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。任何部門、單位和個人均不得擠占挪用，也不能用于平衡財政預算。因此，對社保基金的財務監管十分重要。對社保基金運營的監督則包括對社保準入主體的準入資格和準運營程度、對社保基金投資運營客體、對社保基金投資運營風險的合規性、收益率、基金投資組合、基金管理人、償付能力、對社保基金投資主體退出程序四個方面的監督。

三是對社保基金給付的監督。包括對經辦機構或社會化發放機構行為的監督和對參保人或參保人行為的監督。前者包括監督經辦機構是否違反社保有關政策法規，任意擴大基金開支范圍和標準；經辦機構或社會化發放機構是否依法及時足額支付社會保險金，有無拖欠截留的問題。后者主要是指監督領取社保金的人員是否已參加社保并符合享受條件；參保單位是否有通過欺詐、偽造證明材料或其他不正當行為為個人騙取社保金提供便利，以及個人騙取社保金的行為。此外，要積極培育審計室、精算師、資產評估機構等中介組織，使這些中介組織成為社保基金日常運營監管的承接者，從而實現社保基金監管的市場化，減少基金監管機構對社保基金管理運營的干預和限制，提高監管的效率，提高監管的專業化水平。要加強監管人才的培養，提高監管部門工作人員的職業道德素質和業務素質。只有建立健全和完善的社會保障基金的監管體系，借鑒和采用先進的監管模式和監管方法，才能保證社保基金監管的有效性，從而使社保基金的功能得以最有效的發揮。

〔1〕趙小劍.社保基金為何大案頻發.南方周末，2006年9月28日.

〔2〕孫建勇.社會保障基金監管.北京：中國勞動社會保障出版社，2004年.

〔3〕“社會保障資金財政監督”編委會.社會保障資金財政監督，北京：中國財政經濟出版社，2005年.