浙江省直管縣財政體制創(chuàng)新研究*

朱柏銘

（浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，杭州 310027）

省直管縣財政體制是指省級財政將收入報解、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度、項目申報、債務(wù)管理、工作部署等直接到縣級財政。地級市財政只對省財政有結(jié)算關(guān)系，與行政轄區(qū)內(nèi)的縣沒有財政結(jié)算關(guān)系。浙江省從1994年起明確實行省直管縣財政體制，省財政對市、縣（市）集中地方財政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，對不同類型的市、縣（市）實行不同的補助和獎勵政策，如“億元縣（市）上臺階”政策和“兩保兩掛”等。從2003年起，省管縣財政體制在收入劃分和分成、補助和獎勵政策上作了一些調(diào)整和完善。實踐證明，省管縣財政體制的實施，有利于壯大縣域經(jīng)濟實力，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。有鑒于此，不少兄弟省份紛紛仿效浙江，試行省管縣財政體制。隨著經(jīng)濟社會形勢的變化，省管縣財政體制也暴露出一些不足，比較突出的是財力與事權(quán)之間不相匹配的現(xiàn)象、省對市、縣（市）的專項補助種類偏多、財政省管縣（市）體制與行政市管縣（市）體制的沖突等。本著與時俱進的精神，省管縣財政體制有必要在機制和政策方面作進一步的創(chuàng)新、完善。

一、省管縣財政體制創(chuàng)新的目標(biāo)和任務(wù)

實行省直管縣財政管理體制改革，是推進新型工業(yè)化、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，是推進主體功能區(qū)建設(shè)、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的需要，是推進新型城市化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是推進基本公共服務(wù)均等化、著力保障和改善民生的需要。結(jié)合當(dāng)前新的背景和形勢，省管縣財政改革總體目標(biāo)應(yīng)確定為，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，按照建立公共財政的要求，進一步合理界定財政供給范圍，理順省與市、縣（市）政府之間的事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任；進一步理順省與市、縣（市）政府之間的財政分配關(guān)系，繼續(xù)利用激勵與約束相結(jié)合的“兩保兩掛”、“兩保一掛”等財政機制，既保證省級政府擁有縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，又增強市、縣（市）發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性；逐步建立以財力性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的較為公平和規(guī)范的省對市、縣（市）財政轉(zhuǎn)移支付制度。

基于上述目標(biāo)，明確財政省管縣改革主要任務(wù)如下：

1.政府資源統(tǒng)一配置。長期以來，省管縣財政體制中，省財政與市、縣（市）的財政結(jié)算只涉及預(yù)算內(nèi)資金，各種非稅收入則由職能部門與市、縣（市）進行分配和結(jié)算，歸市、縣（市）的部分則由各職能部門自行支配。為適應(yīng)“所有收入進一個籠子、所有預(yù)算在一個盤子、所有支出走一個口子”的財政改革大趨勢，建議對非稅收入分成項目進行整合，改變目前多個部門分項分成的辦法。凡是納入預(yù)算的非稅收入，一律通過省管縣財政體制調(diào)整和分配。

2.財力與事權(quán)互相匹配。一直以來最流行的說法是，各級政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。其實，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，即便有了財權(quán)，也未必有財力；而在地方政府不能設(shè)置稅種或調(diào)整稅目、稅率的條件下，雖然沒有財權(quán)，但是依然可以通過轉(zhuǎn)移支付擁有一定的財力。省管縣財政體制的完善，關(guān)鍵不在于讓市、縣（市）政府擁有財權(quán)，而在于讓它們擁有與事權(quán)相匹配的財力。這里的財力是指可支配財力，包括本級政府一般預(yù)算收入、上級政府財力性補助收入以及可用于基本財政支出的非稅收入等，對上解上級財政的支出、一般預(yù)算收入中行政事業(yè)性收費和罰沒收入中用于成本開支部分等可作必要扣除。

3.轉(zhuǎn)移支付合理透明。自1995年以來實施的“兩保兩掛”等補助和獎勵政策，目的是注重促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長，提升縣域經(jīng)濟總量；操作手段是財政收入總量。隨著經(jīng)濟社會背景的變化和中央一系列政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付政策也應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)是提升縣域經(jīng)濟質(zhì)量、注重提供基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護。要通過補助和獎勵，使得市、縣（市）注重經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)；增加對公共安全、義務(wù)教育、環(huán)境衛(wèi)生、公共交通、大眾文化、社會保障等基本公共服務(wù)方面的支出；使欠發(fā)達地區(qū)，尤其是處于上游地位的限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)，注重保持良好的生態(tài)環(huán)境。與目標(biāo)調(diào)整相適應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付的操作方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為以最低財力保障為基礎(chǔ)。

二、省管縣財政體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容

（一）厘清共有事權(quán)

從調(diào)研情況看，市、縣（市）對于“上面出政策，下面拿票子”的做法比較反感。例如，省里有關(guān)部門要求各市、縣（市）必須保證公檢法系統(tǒng)的公用經(jīng)費達到每年人均3萬元的標(biāo)準(zhǔn)，仙居縣就無法保證。即使經(jīng)濟比較發(fā)達的上虞市，也感到來自水庫保安、移民安置、標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)等方面的支出壓力太大。

在省管縣財政體制的創(chuàng)新中，厘清省與市、縣（市）之間的事權(quán)是邏輯起點。目前省與市、縣（市）政府之間獨有事權(quán)的劃分基本上是清楚的，但共有事權(quán)一直糾纏不清。一些事務(wù)需要各級政府合作承擔(dān)，因此共有事權(quán)總是存在的。改革的著重點在于按照比較優(yōu)勢原理和公平、效率原則，明確劃分各級政府的事權(quán)分攤份額（見表1）。

（二）非稅收入體制內(nèi)分成

多年來，浙江省一直實行“分稅＋增長分成”模式。明確劃分各級固定收入，對市、縣（市）財政收入超基數(shù)增長部分，省與市、縣（市）實行比例分成。從調(diào)動省和市、縣（市）的積極性出發(fā)，應(yīng)繼續(xù)堅持現(xiàn)行模式。但是，有必要將非稅收入由體制外分成轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成。近年來，浙江省對非稅收入實施了“收繳分離、罰繳分離、票款分離”的征管制度，基本納入財政專戶或國庫管理，各市、縣（市）基本上應(yīng)用了財政廳統(tǒng)一開發(fā)的行政事業(yè)性收費和政府性基金信息管理系統(tǒng)。但是，制度安排存在矛盾：一方面，要求市、縣（市）政府落實“收支兩條線”管理規(guī)定，所有非稅收入進入財政“籠子”；另一方面，省對市、縣（市）集中地方財政收入增收額的20%，而“地方財政收入”并不包含非稅收入。站在市、縣（市）的角度看，如果非稅收入進籠子，地方財政收入規(guī)模變大了，上交省里的也多了。

制度安排的缺陷導(dǎo)致非稅收入的體制外分成現(xiàn)象很普遍。據(jù)了解，涉及省、市、縣（市）三級分成的項目達60多個，分成比例各不統(tǒng)一，省級各主管部門對市、縣（市）的非稅收入都進行分成。浙江省非稅收入規(guī)模較大，2006年全省征收非稅收入1081億元，約占全省生產(chǎn)總值的6.9%，相當(dāng)于財政總收入的42%，相當(dāng)于地方財政收入的83%。（《浙江財政年鑒2007》，2007年版，第80頁。）如此大規(guī)模的非稅收入，目前只有約28%的部分已經(jīng)被納入預(yù)算管理。

建議對非稅收入分成項目進行整合，改變目前多個部門分項分成的辦法。凡是納入預(yù)算的非稅收入，一律通過省管縣財政體制調(diào)整和分配。具體的分成比例是否定為20%，可由財政部門通過測算決定。如果由體制外分成轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成，不僅能進一步推動非稅收入的規(guī)范化管理，而且有利于增強省級政府的調(diào)控能力，還有助于促進廉政建設(shè)。轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成之后，教育、社保、水利、農(nóng)業(yè)等主管部門的經(jīng)費通過預(yù)算調(diào)整予以保證，對于不合理的利益，堅決取消。取消市對縣（市）的基金和收費的分成，如教育費附加、水利建設(shè)基金等。對于市、縣（市）的利益損失，可以通過轉(zhuǎn)移支付予以補償。

（三）整合轉(zhuǎn)移支付

1.適當(dāng)調(diào)整“兩保兩掛”、“兩保一掛”政策。“兩保兩掛”等政策是一種激勵和約束并舉、“輸血”與“造血”結(jié)合的做法，今后必須繼續(xù)堅持。但具體內(nèi)容上，可以作適當(dāng)調(diào)整。自1995年以來，“兩保”中的一“保”是“確保當(dāng)年財政收支平衡”。今后所稱的財政收支應(yīng)包括非稅收支在內(nèi)。另一“保”的內(nèi)容已幾度發(fā)生變化。1995年起是指“完成上交中央‘兩稅’任務(wù)”，1998年起改為“完成省下達的消化歷年累計赤字任務(wù)”，2003年起又改為“確保完成政府職責(zé)任務(wù)”。“確保完成政府職責(zé)任務(wù)”的提法太過籠統(tǒng)，況且，如果沒有相應(yīng)的考核指標(biāo)體系和參照標(biāo)準(zhǔn)，那么，每個市、縣（市）都可以說自己很好地完成了“政府職責(zé)任務(wù)”。建議今后改為“確保提供基本公共服務(wù)和優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)”。基本公共服務(wù)是指那些與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)，又必須由政府提供的產(chǎn)品或勞務(wù)，如出行需要的道路、識字需要的學(xué)校、無傳染病流行的環(huán)境等。優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)實質(zhì)上就是要求提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，未必要趕超經(jīng)濟水平與增長速度。

2.建立旨在提供基本公共服務(wù)的最低財力保障補助。“兩保兩掛”中的補助本身就有保障基本公共服務(wù)供給的含義，但是，某些地區(qū)即使享受了“兩保兩掛”政策，可能仍然難以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的供給，而且，與省內(nèi)其它縣（市）相比，基本公共服務(wù)的差別可能很大，也就是說，均等化的目標(biāo)沒有實現(xiàn)。為此，就有必要設(shè)立“最低財力保障補助”。按照規(guī)范的做法，“最低財力保障”應(yīng)當(dāng)是，先確定市、縣（市）每年最低開支標(biāo)準(zhǔn)，然后視其收入能力與基本財政支出需求的差，再確定補助數(shù)額。由于受基本數(shù)據(jù)、誠信度等因素的局限，目前比較現(xiàn)實的辦法是，在全省范圍內(nèi)，計算各市、縣（市）人均可支配財力。凡是低于人均可支配財力的，省財政給予一定數(shù)額的補助。可支配財力包括本級政府一般預(yù)算收入、上級政府財力性補助收入以及可用于基本財政支出的非稅收入等，對上解上級財政的支出、一般預(yù)算收入中行政事業(yè)性收費和罰沒收入中用于成本開支部分等作必要扣除。人均可支配財力中的“人”是指財政供養(yǎng)人員，包括機關(guān)事業(yè)單位在職職工和離、退休人員。具體按編委下達的在職人員編制數(shù)和實有離退休人員數(shù)來確定。為鼓勵壓縮財政供養(yǎng)人員，對財政供養(yǎng)人員未超編的市、縣（市）按編制數(shù)的10%給予獎勵；超編的市、縣（市）若能積極壓縮人員，對其每年新壓縮的人員按編委核定的實際壓縮數(shù)給予獎勵，如規(guī)定精簡1人獎勵4000元。

3.適度增加用于生態(tài)保護和合理開發(fā)的專項補助。生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付不僅要考慮“生態(tài)功能區(qū)”建設(shè)，同時要考慮“主體功能區(qū)”建設(shè)。這幾年，省財政生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付力度很大。隨著國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃完成以后，在生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付中就要考慮主體功能因素。以臺州的醫(yī)藥化工行業(yè)為例，由于醫(yī)藥化工行業(yè)具有高利稅的特性，各縣區(qū)紛紛招攬醫(yī)藥化工行業(yè)的投資，但他們對醫(yī)藥化工行業(yè)的選址規(guī)劃不夠科學(xué)。如位于臨海川南的浙江省醫(yī)藥化工基地，距椒江主城區(qū)僅7.5公里，過于偏近的工業(yè)布局必然會對椒江城區(qū)的環(huán)境造成影響。再如，天臺、仙居也在規(guī)劃發(fā)展醫(yī)藥化工園區(qū)。這些規(guī)劃園區(qū)不僅占地面積過小，無法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成污染。仙居縣地處靈江上游，工業(yè)污染會影響下游的臨海甚至黃巖和椒江。如果建立生態(tài)補償基金，對天臺和仙居進行轉(zhuǎn)移支付，那么就可以避免這一問題。建議適當(dāng)提高限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的補助，降低優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域的補助。專項補助主要以重要生態(tài)公益林面積、大中型水庫水面折算面積、水質(zhì)和空氣質(zhì)量等為測算依據(jù)。

三、省管縣財政體制創(chuàng)新的兩個理念問題

（一）能否把縣域經(jīng)濟的發(fā)展完全寄希望于省管縣財政體制

1.必須肯定省管縣財政體制對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。浙江縣域經(jīng)濟約占浙江地區(qū)生產(chǎn)總值的80%，財政總收入占70%。2004年以來，進入全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣的總數(shù)一直列全國第一。市場取向的經(jīng)濟改革，使地方政府越來越成為一個具有自主性的利益主體，要求上級政府的相關(guān)政策能夠考慮其實際需要。地方政府較之于中央政府、層級低的地方政府較之于層級高的地方政府更有信息優(yōu)勢，因而能夠作出更好的決策；同時，地方政府之間競爭的結(jié)果是為公民提供了更好的地方性公共產(chǎn)品。

一般來說，管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越小；反之則反是。在市管縣體制下，不得不經(jīng)由市一級中間層次，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度。地級市一個很重要的職能是“上傳下達”，“以會議貫徹會議，以文件落實文件”成了最常用的執(zhí)政辦法。在省管縣財政體制下，縣（市）政府擁有了對縣域經(jīng)濟的規(guī)劃權(quán)和調(diào)控權(quán)以后，利用充分的信息，自主參與資源配置。

另外，在省管縣財政體制下，省級政府與市、縣（市）級政府在分稅的基礎(chǔ)上，對地方財政收入增收部分實行“二八”分成，這就為省級政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，2001年—2005年，浙江省財政對市、縣（市）的轉(zhuǎn)移支付達711億元，年均增長19.1%，其中省財政對縣（市）的轉(zhuǎn)移支付年均增長23.9%。2006年省級財政對“兩保兩掛”市、縣的轉(zhuǎn)移支付為120億元，比上年增長33.2%。這些年，通過轉(zhuǎn)移支付，不同層級和不同區(qū)域之間公共服務(wù)供給差距在縮小。2006年，經(jīng)濟欠發(fā)達縣（市）與經(jīng)濟較發(fā)達縣（市）人均地方財政收入之比為1∶2.17，轉(zhuǎn)移支付后，經(jīng)濟欠發(fā)達縣（市）與經(jīng)濟較發(fā)達縣（市）人均財政支出之比為1∶1.02。可見，省管縣財政體制不僅對經(jīng)濟強縣的發(fā)展有促進作用，對經(jīng)濟欠發(fā)達縣的發(fā)展也有推動作用。

2.不能將縣域經(jīng)濟的壯大完全歸功于省管縣財政體制。省管縣財政體制對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的確具有明顯的推動作用。不過，浙江經(jīng)濟發(fā)展令人矚目的成就，不能完全歸功于省管縣財政體制，仍應(yīng)歸功于市場機制的力量。

影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的因素是很多的，地方財政體制只是其中的一個因素。假如以經(jīng)濟總量作為衡量縣域經(jīng)濟發(fā)展程度的指標(biāo)，那么，三門縣、天臺縣和仙居縣，在經(jīng)濟總量上比不過臨海市、溫嶺市、玉環(huán)縣，它們在行政上同歸屬于臺州市，又一直實行省管縣財政體制。可見，單靠省管縣財政體制，未必能改變一個富縣或一個窮縣的命運。

（二）能否在實行省管縣財政體制的同時又推動城市的發(fā)展

1.省管縣財政體制對于城市結(jié)構(gòu)的影響不是決定性的。在浙江，大中城市數(shù)量偏少，許多地級市如同江南小鎮(zhèn)；同時，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，分布密集。這種城市結(jié)構(gòu)與省管縣財政體制有關(guān)系，因為縣級政府重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的積極性比較高，也能從省里直接爭取到相應(yīng)的財力支持。

但是，浙江現(xiàn)有城市結(jié)構(gòu)的形成，起決定性作用的不是省管縣財政體制而是民營經(jīng)濟模式。綜觀世界城市發(fā)展史，政府固然可以通過土地制度、戶籍制度、基礎(chǔ)設(shè)施等影響城市的形成及其規(guī)模，但關(guān)鍵是市場機制的作用。許多小城鎮(zhèn)的興起，不是先有城后有市，而是先有市后有城，義烏稠城、蒼南龍港、樂清柳市等都是典型的例子。同樣，地級市發(fā)展緩慢，是因為地級市的地理分布不符合中小企業(yè)的發(fā)展要求，小城鎮(zhèn)比地級市更能節(jié)省市場主體的交易成本。

2.制定有助于推動省轄市發(fā)展的財政政策。建議摒棄“中心城市”，重新確立“省轄市”。即中心城市不再管縣，市、縣分治，相互不再是上下級關(guān)系。省里選擇若干城市作為省轄市，統(tǒng)一由省直管。省轄市不是中心城市的翻版，要根據(jù)經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對周邊的輻射能力和帶動能力重新確定。改革后，省轄市與縣（市）的經(jīng)濟合作聯(lián)系以市場推動為主、政府協(xié)調(diào)為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共同體。

從某種意義上說，中心城市是人為圈定并賦予行政地位和職能的結(jié)果，未來的省轄市應(yīng)該是自然演化的結(jié)果。從古到今，在一個地方能否興起一座城市，能發(fā)展到多大程度，其主要功能是什么，這不是人為規(guī)劃而定的，是政治、經(jīng)濟、社會、文化等多種因素共同作用的結(jié)果。改革開放30年了，浙江城市結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，金華、湖州、衢州等并沒有做大，倒是余姚－慈溪、義烏－東陽、瑞安－平陽等地，有望興起一座座有較強輻射作用和帶動作用的新城。

對于確定的省轄市，除了享受“兩保兩掛”、“兩保一掛”政策中規(guī)定的待遇之外，還可以提供如下政策優(yōu)惠。一是城市維護建設(shè)稅以某年的實績?yōu)榛鶖?shù)，增收部分全額返還；二是發(fā)放城市建設(shè)補助，掛鉤比例為城市地方財政收入增收額上繳省20%部分（環(huán)比）的25%。

〔1〕 曹任何.要權(quán)與放權(quán)：縣級政府管理創(chuàng)新的起點與終點——以浙江“強縣擴權(quán)”為例.學(xué)術(shù)探索，2004（3）.

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〔10〕朱柏銘.“省管縣”財政體制的幾點思考.中國財政，2006（6）.

〔11〕朱柏銘，虞小迪.省直管縣財政體制經(jīng)濟效應(yīng)分析.中國財經(jīng)出版社，2007（3）.