國企財政分配關系的60年嬗變*——制度變遷與憲政框架構建

朱 珍

（福建師范大學，福州 350007）

國家與國有企業的財政分配關系經歷了統收統支——企業基金制——利潤留成制——利改稅——承包責任制——稅利分流制——重啟央企紅利上繳制度的60年嬗變。在制度變遷過程中，受制于制度環境和路徑依賴，分配模式合理、規范的制度框架尚未完全形成。不可否認，2007年開始試行的國有資本經營預算及向央企收取國有資本收益的辦法，說明二者財政分配關系的制度框架初具雛形，但尚未全面鋪開，同時制度本身也需要在實踐中逐步補充與完善。

本文試圖從制度變遷的路徑依賴和路徑替代來分析國家與國企分配關系的嬗變，得出制約國企不分紅的制度基礎已消失，且分紅時機已成熟，應用更高效的路徑替代來改變長期的路徑依賴。同時，從現行的制度缺陷來探討設計國有資本財政收支的制度框架。

一、國企利潤分配體制的60年變遷（1949——2009）

（一）傳統體制下國企利潤分配制度的剛性試錯（1949－1977）

在以高度集權為特征的傳統經濟體制下，作為微觀經濟主體的國有企業僅是政府的附屬物，其與政府的利潤分配是單一的固定模式，即基本呈現全額上繳的“統收統支”特征——國有企業將所得利潤全部上繳財政，而后從國家再分配獲得投資資金。在這種制度框架下，二者的分配模式具有極強的制度剛性和“路徑依賴”，“路徑替代”不明顯。簡言之，國家與國企的分配模式出現四階段的小幅試錯：

1.統收統支和獎勵基金制度（1949—1957）。為了集中力量恢復和發展國民經濟，國有企業除了繳納規定的稅款外，“一切中央政府或地方政府經管的工廠企業，均須將折舊金和利潤的一部分，按期解交中央人民政府財政部或地方政府，其解交的總數和按期交出的數量，由政務院財政經濟委員會及地方政府根據情況分別規定之”①1950年3月4日：《中央人民政府政務院關于統一國家財政經濟工作的決定》。，同時要求國營企業只能分別提取計劃利潤的2.5%-5%和超計劃利潤的12-20%作為企業獎勵基金。這樣的制度安排使“一五”計劃提前超額完成，從而進入大規模經濟建設時期。

2.利潤留成制（1958-1960）。大規模經濟建設在社會主義總路線的指引下全面展開，卻也不可避免地暴露出經濟管理體制一些管得過嚴、統得過死的弊端。于是，黨中央在1958年開始改革財政管理體制，取消獎勵基金制，實行企業留成制，留成比例以主管部為單位計算確定，1958年企業留成比例13.2%，隨后逐年增加。留成主要用于生產，少部分用于職工福利支出。

3.利潤留成制過渡到企業獎金制（1961-1965）。1961年1月23日，中共中央批轉財政部《關于調低企業利潤留成比例加強企業利潤留成資金管理的報告》，將國營企業留成資金占企業利潤的比例，由原來的平均13.2%調低到6.9%，并且留成利潤必須大部分用于“四項費用”②四項費用是指企業所需的技術組織措施費、新產品試制費、勞動安全保護費、零星固定資產購置費。、技術革新等。1962年起，除了商業部門仍實行利潤留成辦法外，其他部門的企業停止實行利潤留成辦法，改為提取企業獎金的辦法，“四項費用”由國家撥款。通過這一系列制度設計，“大躍進”時期國民經濟比例嚴重失衡的局面得到一定的調整和扭轉。

4.統收統支制（1966—1977）。“文化大革命”的爆發使剛有所恢復的國民經濟再一次處于崩潰的邊緣，國家與國企之間初步理順的利潤分配關系也隨之遭到破壞。從1967年起，國營企業不再向國家上繳折舊基金，而原先由財政預算撥款的用于固定資產更新和技術改造之用的資金轉為由折舊基金提供。1969年改企業綜合獎為附加工資，固定發放，這樣企業獎勵基金制度就被取消。1970年起，對國營企業只征收工商稅。“文革”結束后，為了克服十年內亂中工業管理的混亂局面，1977年開始了一些恢復性的調整。國企一部分折舊基金被重新納入財政預算管理，50%上繳財政，50%留給企業。

（二）改革開放以來國企利潤分配體制的彈性變遷（1978－2009）

經濟體制改革是改革開放的中心任務，國有企業作為經濟體制改革的重點，其利潤分配制度與企業的活力及效率息息相關，影響著財政收入的穩定增長。而改革的出發點就是打破高度集中的計劃經濟體制，建立使企業充滿生機和活力的新體制。在這樣的制度背景下，服務于“搞活國有企業”這個中心，利潤分配體制經歷了以下六個階段的彈性調整：

1.企業基金制度（1978-1979）。改革開放之初，為了鼓勵企業加強經濟核算，改善經營管理，國務院決定在實行獨立核算的國營工商企業中全面實行企業基金制度。國營企業若完成國家規定內的8項年度計劃指標③指產量、品種、質量、原材料、勞動生產率、成本、利潤、流動資金占用等8項年度計劃指標。，最高可按職工全年工資總額的5%提取企業基金，主要用于職工集體福利設施、彌補職工福利基金不足、發放職工獎金等。

2.利潤留成制度（1979-1982）。為了進一步擴大企業的經營自主權，1979年改按工資總額提取企業基金的辦法，實行利潤留成，且留成比例逐步提高。根據試點經驗，國務院于1980年1月22日下發《國營工業企業利潤留成試行辦法》，明確規定允許企業利潤留成比例為40%，其余60%上繳國家。且對利潤留成的使用進行了規定：用于發展生產方面的不得少于60%，用于職工福利和獎金方面的不得超過40%。同時1980年還在400多家企業進行“以稅代利”的試點。

3.利改稅制度（1983-1987）。由于利潤留成使得財政收入整體下滑，同時1980年“以稅代利”試點取得顯著效果，因此，自1983年1月1日起實施利改稅試行辦法。這是我國實行的第一步利改稅，即稅利并存的制度：凡是有盈利的國營大中型企業，實現利潤均按55%的稅率繳納所得稅；凡是有盈利的國營小型企業，實現的利潤按八級超額累進稅率繳納所得稅。1984年10月1日起，試行第二步利改稅，即完全的利改稅制度：將國營企業應當上繳國家財政的利潤按照11個稅種向國家繳稅，稅后利潤由企業自己安排使用。

4.承包經營責任制（1987-1993）。鑒于兩步利改稅仍然無法理順國家與企業的分配關系，有效激發國有企業活力，改革的決策者便再次調整思路，決定從1986年開始對國營大中型企業實行承包經營責任制試點，并于1987年在全國推廣。在此制度下，國企以下列形式向國家上繳利潤：在繳稅的基礎上，上繳利潤遞增包干；基數包干，超收分成；微利企業上繳利潤定額包干；虧損企業減虧包干。

5.稅利分流制（1994-2007）。利改稅制度和承包經營責任制無法適應深化經濟體制改革和國有企業轉換經營機制的需要，因此，伴隨著分稅制改革，新的國企利潤分配制度——稅利分流于1994年1月1日開始全面推行。具體做法是：統一企業所得稅率為33%，增設27%和18%兩檔照顧稅率，并取消各種包稅的做法；作為過渡措施，近期可根據具體情況，對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交的辦法，同時，微利企業交納的所得稅也不退庫。①來源于中華會計網：《改革以來的國企利潤分配問題及其性質》，2009年1月8日。

6.重啟央企利潤上繳制度（2007至今）。2007年12月11日，國家國資委會同財政部頒發了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，明確規定收益收取對象為中央管理的國有獨資企業，國有獨資企業應交利潤的比例按照不同行業分三類執行：第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業，上交比例為10%；第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性企業，上交比例為5%；第三類為軍工企業、轉制科研院所企業，上交比例3年后再定。國有控股、參股企業應付國有投資者股利股息按照股東大會決議通過的利潤分配。②中華人民共和國財政部網站：http：//www.mof.gov.cn/mof/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/200805/t20080519_27821.html

二、國企利潤分配體制60年嬗變的路徑依賴與替代

新制度經濟學認為，制度變遷過程存在著路徑依賴現象。所謂路徑依賴是指在制度變遷過程中，存在報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中自我強化。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的選擇可能進入良性循環的軌道，迅速優化；也可能沿著錯誤的路徑下滑，甚至會被鎖定在某種無效率的狀態之下。而路徑替代是指政府等權威力量改變制度變遷的路徑依賴性而建立起全新制度安排的制度變遷方式。回顧國企利潤分配體制的60年變遷軌跡，不難發現路徑依賴和路徑替代的存在。同時，制度環境對制度變遷路徑具有決定性的影響，不同的社會經濟條件下，制度變遷的軌跡也不相同。因此，在計劃經濟與改革開放的歷史時期，國企利潤分配體制呈現出不同的演變軌跡，且政府始終是制度變遷的主體，其預期收益是否大于預期成本決定了政府是否有意愿去消除制度不均衡及其相應的路徑選擇。

1.剛性試錯的制度誘因——路徑依賴。在“統收統支”的制度框架下，國企的利潤分配體制演變是政府主導型的強制性制度變遷，而作為微觀經濟主體的國企，只能是制度變遷的被動接受者。同時，囿于高度集權型的制度環境，國家與企業的利潤分配體制盡管呈現出四階段的小幅變化，但每一階段的制度演進都是服務于特定的歷史環境，而沒有深究制度本身的合理性與否。第一階段的統收統支和獎勵基金制度服務于國民經濟恢復和發展，第二階段利潤留成是由于大躍進暴露出的弊端而作出的路徑選擇，國民經濟比例失衡而又有了第三階段的企業獎金制，文革又使國民經濟幾近崩潰的邊緣，于是又有了第四階段的統收統支制，其間的利潤留成和獎金只是微幅的，依然沒有消除統收統支的制度束縛。因此，這一時期的路徑替代只是形式而非本質的變化，即制度變遷具有較強的路徑依賴性，從而使得制度被鎖定在低效率狀態，或者我們可以謂之為“政策失敗”。盡管國企以稅利混一的形式將所得利潤全部上繳財政的制度有利于中央集中財力恢復和發展國民經濟，但國企被管得過嚴、統得過死，職工的利益同經營成果脫節，致使企業缺乏活力，經濟運行效率低下。這種低效在計劃經濟體制下是無法克服的，所以伴隨著改革開放，國企的利潤分配制度也被納入了改革的范疇，這是國企內部較大部分利益主體的訴求，亦是改變制度不均衡進而尋求更高效路徑替代的必然選擇。

2.彈性變遷的制度動因——路徑替代。國有企業利潤分配體制改革三十年以來，一定程度上賦予了國企與其他性質企業平等的市場地位，同時國家與國企的分配關系也趨于穩定。然而，長期計劃經濟體制沉重的歷史慣性所形成“路徑依賴”制約著改革的進程；其次，每一步改革前的既得利益者，會千方百計地阻撓各種制度改革或創新，從而使得路徑替代呈現漸進性演變的格局；再者，政府作為“經濟人“的化身，按照“諾斯悖論”，出于政治體制的需要，在特定的制度環境下有可能將一種經濟上低效的制度安排作為政治上的選擇與落腳點。因此，每一階段改革形成新的制度安排只是暫時的博弈均衡，而新制度又產生新的利益格局，從而改變了博弈主體的策略安排，進而使國有企業利潤分配體制變遷的階段性表現為從一個均衡向另一個均衡演進。

綜合以上因素，改革初期，政府出于搞活國有企業的需要，采取了企業基金制和利潤留成制；而隨之財政收入下降，政府的預期利益下降，繼而出臺了利改稅、承包經營責任等制度創新措施；然而，財政收入的“兩個比重”依然在下降，于是政府進行了分稅制改革，并確立起稅利分流的分配方式。在分稅制的背景下，當時國有企業普遍虧損，政府為了分稅制的順利推行，在和國企經營者的博弈中作了妥協：作為過渡措施，近期可根據具體情況，對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交的辦法；分稅制下形成的特殊的稅利分流制度由于路徑依賴而持續的時間最長，進而使得國家對企業的雙重分配關系未體現出來，因此，2007年重啟央企利潤分配制度，國家與國企的利潤分配關系開始以較為規范、合理的形式固定下來，進而實現了較改革前更為高效的路徑替代。但這個制度未向所有國企全面鋪開，且在試行過程中還存在分紅比例不合理、收支主體不明確、法制不健全等問題，因此，完整意義上的國有資本財政收支制度尚未真正建立，需要在實踐中逐步探索。

三、從制度嬗變進程中總結設計國有資本財政收支的制度框架

（一）以稅利分流為基礎構建國有資本財政收入制度

國有企業利潤分配體制變遷過程中，囿于歷史環境和路徑依賴，國企常以稅利混一的形式向國家上繳收入，沒有區分國家與國企的雙重分配關系，使二者的利潤分配關系難以理順，進而未實現實質的路徑替代——以稅利分流為基礎的國有資本財政收入制度。二者分配關系如下：

國家與國企具有雙重的分配關系，國家既可以憑借政治權力向企業征稅，又可以憑借所有者權利向企業收取國有資本收益。這是我國實行稅利分流、重建國有資本財政收入制度的基本理論依據。所謂稅利分流，是指企業先按稅法規定向國家交納所得稅，稅后利潤再在國家和企業之間進行適當分配。然而為了讓國企獲得休養生息的機會和配合分稅制的完成，當時政府作出讓國企暫不上繳利潤的妥協，從而使得稅利分流在特殊的歷史條件下有了特殊的形式。然而，現在國企利潤大幅增長，絕對量從1994年的829億元增加到2007年的1.62萬億元，13年間增長了18.54倍，2008年由于自然災害、金融危機等的影響，國企利潤滑至1.18萬億元。這些數據都說明國企已走出困境，且大幅盈利，國企不分紅的制度基礎已不存在，同時，重構國企利潤上繳的制度設計時機已基本成熟。因此，應還稅利分流以本來的面目，即國企既上稅也上利。且從制度借鑒的視角看，國際上通行的做法是有盈利或微利的國企都向國家分紅。因此，以稅利分流為基礎構建國有資本財政收入制度是制度演進的必然選擇，應逐步向所有國企征收紅利，從而為國有資本財政支出奠定基礎。

（二）把國有資本財政收支制度納入憲政管理

新中國建立60年以來，國家與企業的分配關系基本上是以國務院頒發的條例或辦法的形式來確定，且一般很少通過人大審議的程序，這就使得政策的制定易被操縱而不夠高效。基于政府在制度變遷中的主導性作用，政府意愿的變化決定了路徑替代的走向，而政府作為“經濟人”的化身，難免會出現過分干預國企而頻頻給國企補貼的情形，這樣政府作出的路徑選擇在社會層面上就有可能是低效的。同時，國有資產面廣量大，其在國民經濟發展中發揮極其重要的作用。因此，需要從政策層面上升到法制層面、憲政層面，對政企分開、政資分開、國企利潤的收支主體、如何收取、何比例收取、紅利的使用去向等問題予以明確，并嚴格走人大審議路線，使我們越來越接近于市場經濟比較成熟國家的那一套“一一有法案對應”的辦法，才能根本克服傳統體制和改革初期的路徑依賴，實現高效的路徑替代。同時，還應配合公眾監督走完整的法制化程序來確定和實施國資收益分配問題，進而使國有資本財政收支制度走上透明、規范的法制化進程。

（三）基于正和博弈與社會福利的增進來安排紅利的支出

紅利的合理支出是建立國有資本財政收支制度的落腳點，倘若支出不合理甚至是低效乃至負效用，那么恢復國企利潤上繳制度的路徑選擇某種程度上將失去意義。國民是國企真正的出資人，而國企又是國民經濟的支柱，所以在安排紅利支出時需要二者兼顧。筆者認為應從社會福利的最大化出發，同時考慮民生和國企，實現二者的正和博弈。

1.用于民生的部分，主要投向教育。工業化和城市化對技術含量的要求越來越高，通過教育投資，尤其是加大對農村教育的投資力度，讓更多的人接受教育，才能提高勞動者的知識技能和勞動的邊際產出，從而滿足工業化和城市化的需求；加大教育投資，不僅是初等教育，還包括中高等教育以及適應社會需求的職業技能教育投資，提高國民素質，有助于解決就業問題，從而提高國民收入，緩解社會保障支出的壓力；教育還會產生各種非經濟效益：新型的國民觀念，文明的生活方式，良好的社會道德等，這些都有利于和諧社會的構建。因此，把紅利用于教育投資，可以說是發揮“造血”功能，而非簡單純粹的“輸血”。當然，在教育的投資過程中，要注重結構的合理安排，注重包括中西部在內的人力資本投資，這樣更有助于社會福利的持續增進，實現帕累托改進。

2.用于國企的部分，主要投向自主創新。如果把國企上交的紅利全部用于國企的再投資，那還是相當于把利潤留在國企內部使用，違背利潤上繳的初衷及稅利分流和雙元財政的要求。但鑒于國企在國民經濟發展中的主導地位，我們可以把國有資本財政收入的部分資金投向國企，并且再投資與否及投資的比例應以國企自主創新的程度為準。由于我國的自主創新能力以及科技成果的轉化率偏低，一定程度上束縛了我國經濟的發展。如果把紅利用于國企的創新投資，國企的自主創新能力強，就多投入，形成對國企創新的激勵機制，不僅有助于國企發展，促進國企改革的完成，形成良性循環，還會因國企的示范和輻射作用而產生正的外部效應，增進社會福利，進而使技術創新成為內在的持續過程。

合理的制度安排和高效的路徑替代有利于從根本上克服路徑依賴與制度非均衡，達到制度的供需均衡即國民相對滿意的狀態，進而促使私人利益和社會利益的相結合，最大化地推進經濟發展與和諧社會構建。因此國有資本財政收支制度的合理構建是新中國成立60年國家與國企利潤分配關系能夠真正理順從而促進國企和民生共享福利的關鍵點和歸結點。