擴內需資金使用效果、問題及政策建議——以河南省寶豐縣為例

王 波 徐慧芳

（中南財經政法大學，武漢 430074）

為應對國際金融危機的巨大沖擊，中國政府制定實施了積極的財政政策和適度寬松貨幣政策，提出到2010年底約4萬億元的投資計劃，拉動經濟增長。在巨額投資的刺激下，2009年我國經濟增長保八目標基本實現。歡欣鼓舞之余，擴內需資金的使用情況也成為人們關注的焦點。在擴內需資金的籌集和使用上，各地方政府有較大主動權，地方政府可以根據各地的具體經濟情況安排資金的使用方式。本文就以河南省寶豐縣為例，通過實地調研獲得第一手數據，在充分了解寶豐縣擴內需資金具體使用流向基礎上，著重討論資金使用過程中存在的問題，并試圖給出相應的政策建議，希望能在更大范圍內具有參考價值。

一、寶豐縣擴內需資金的具體流向及成效

總的來說，金融危機對寶豐縣經濟的影響主要體現在寶豐縣支柱性產業煤炭業受沖擊、固定資產投資增速減緩以及房地產市場低迷。但是自2008年11月份擴內需資金逐步到位并持續投入使用以來，寶豐縣經濟有了明顯好轉。從2009年上半年寶豐縣經濟統計指標來看，擴內需資金對寶豐縣經濟起到了顯著的拉動作用。寶豐縣2009年第一季度的統計資料表明：一季度實現了國民經濟的穩定增長，地區生產總值完成26.9億元，同比增長9.3%。

截止到2009年6月，中央政府向全國共下撥了三批擴內需資金，其中第一批1000億，第二批1300億，第三批700億，并要求各地方政府相應的省級配套和市縣級配套資金及時到位。在這三批擴內需資金中，寶豐縣共爭取到中央補助資金4700萬元，省級配套資金1663萬元，市級配套資金440萬元，寶豐縣已經落實的縣級配套資金627萬元。除此之外，還有間接性的擴內需資金，此類資金主要是針對農民群體，包括家電下鄉的繼續普及、糧食直補和綜合直補標準的提高。但這些間接使用的內需資金因為程序比較規范和數量相對較少，在使用過程中遇到的問題也比較少。近一年來，寶豐縣爭取的擴內需資金已經逐步到位，并相繼用于基礎設施建設以及民生工程建設。如表1所示，寶豐縣的資金流向主要是農村公路建設、醫療基礎設施建設以及農村和鄉鎮的飲水供水工程建設。這些投資很大程度上帶動了經濟的發展，改善了民生，基本達到了預期目的，很好地應對了金融危機對寶豐縣經濟的沖擊，保持了經濟平穩增長，與中央政府提出的全年經濟“保八”增長政策遙相呼應。

二、擴內需資金使用中存在的問題

寶豐縣擴內需資金的籌集、使用過程中，也存在諸多問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）擴內需資金總量和前期投入不足，縣級配套資金壓力過大

1.擴內需資金總量不足。資金數量不足主要表現在兩個方面：一方面是計劃總投資的資金數量本身就不足以保證工程的順利完成，另一方面是計劃總投資的資金數量除了中央直接補助和省配套順利到位之外，由于地方政府的財政壓力，市縣級的配套資金很難到位，以至于工程建設資金困難問題異常嚴重。例如寶豐縣人民醫院的病房建設和廉租房建設。寶豐縣人民醫院計劃總投資4000萬，即使中央政府資金全部到位也只是保證病房樓的順利完工，內部的裝修以及醫療設施并沒有考慮在內，政府也沒有相應的政策支持，資金壓力全部落在縣人民醫院身上，縣人民醫院只能依靠貸款和自身的營業收入，這樣勢必延緩病房樓投入使用的時間，而且這4000萬總投資只有中央補助的1800萬和省配套660萬順利到位，市縣配套并未到位，還是靠醫院這幾年1500多萬元的貸款和當時還沒有擴大內需這項措施時縣財政局撥付的300萬元才勉強竣工，現在如何進行內部裝修和添置醫療設備仍然是個大問題。

2.對工程前期工作的資金投入不足。鑒于擴內需資金出臺和使用的特殊背景，資金監管力度比較大，而且普遍使用國庫集中支付制度，所以資金控制比較嚴緊，顯然在資金使用效率和防止資金挪用和浪費上，這批內需資金做的很好。但是資金控制的過緊難免會產生靈活度不足的情況，從而導致很多活動無法順利開展，甚至影響工程的進度。例如，農村飲水安全工程的建造過程中，工程項目下來后，首先需要立項，接著需要專職人員進行實地勘察，然后需要工程的設計和編制預算，最后才能確定施工。而這些擴內需資金只是針對工程施工過程中工程花費，而前期實地勘察的經費和設計經費，以及專職人員報酬、交通費、生活費、辦公經費均不包含在內需資金中，一般是由業主或相關政府部門墊付，這樣就會因責任不明晰導致前期工作無法順利開展進而影響工程進度。因此，政府應針對這一問題采取措施，可以考慮將工程經費的一定比例用作前期經費，然后加以強化監督。

3.縣級配套資金壓力過大。擴內需資金除了中央補助資金和省配套資金直接到位外，市縣配套資金一般很難順利到位，特別縣級配套資金壓力更為明顯。以寶豐縣財政為例，自中國財政體制改革以來，縣級財政并無太大盈余，縣級財政僅能負擔日常開支和一些行政管理費用，其余開支多由上級財政撥付，這種體制勢必導致擴內需資金的使用過程中，縣級財政配套壓力過大，縣級配套資金只能依靠中央政府代為發行的地方債券，但縣財政局申報的1億多元地方債券，中央政府僅代為發行了2000多萬元，所以縣級配套資金通常很難到位，資金缺口多為業主自己籌資。如寶豐縣廉租房建設資金壓力極為突出，計劃總投資512萬元建立120套5998m2，目前到位資金只有中央補助資金180萬元和省級配套72萬元，缺口258萬元，目前這些開發資金主要由開發商代墊，代價是縣政府承諾這批廉租房過后的下批經濟適用房由這些開發商優先開發。就算這樣資金缺口依然存在，為解決這個問題，政府現在放松限定，初步計劃廉租房可以租售并舉，按商品房或經濟適用房價格銷售一半償還開發商墊付資金，剩余一半房源用作廉租房租賃。筆者以為，一旦廉租房當做商品房出售，到底多少用來出售、多少用來租賃就很難控制了，而廉租房項目也就失去本來的意義。更為嚴重的是，這為官商合伙開發房地產提供了理由，與政府不得參與房地產開發的規定不符，同時也為規范房地產市場的運行帶來更大的難度。

（二）籌資方式單一，拉動民間投資需求不足

如表1所示，擴內需資金主要是由中央補助資金、省級配套資金和市縣級配套資金組成，除農村飲水安全工程要求企業投資43萬而且并未到位外，均無民間投資的加入。在資金的籌集方面有三個問題比較突出：一是縣級配套資金全部依賴地方政府債券，籌資方式太過單一，預算內資金、土地出讓金和政府性基金未納入縣級配套資金的來源，單純依賴地方政府債券遠遠不夠，寶豐縣2000萬的地方政府債券壓力明顯。二是項目業主貸款難度大，擔保難，投融資體制不健全，如寶豐縣縣醫院和房管局，資金缺口仍難以彌補。三是帶動民間投資嚴重不足，本來政府出臺4萬億內需資金的初衷是，政府直接投資只占三分之一，剩余三分之二由地方政府和社會籌集，但目前為止，帶動的民間投資基本可以忽略。政府投資短期是投資和消費可以拉動經濟增長，但長期卻是供給，如果沒有合適的政府政策帶動民間投資的話，中小企業無法接過第一輪的政府投資的接力棒，那么經濟的第二輪增長就無法持續，進而會出現第一輪政府投資造成的產能過剩、資金無效率等問題。

（三）政策彈性小，忽略了政策與現實的匹配性

由于地域性和時間性的差異，政府制定政策時無法全面考慮，造成很多政策跟地方的實際情況脫節。例如寶豐縣農村安全飲水工程，一方面，工程的實施很大程度上需要當地農民的配合，但是工程時間卻與農忙時間相沖突，就是說涉農因素影響太大，2008年11月份第一批針對寶豐縣農村安全飲水工程的內需資金下撥后，要求11月份到1月份之間施工，拋開天氣因素不說，農民這個時間根本就沒時間，政府應該將這些受涉農因素影響較大的項目安排在農閑時節，如2009年的2—4月份和9—11月份，而不只是要求項目盡可能快地完成。另一方面，農村安全飲水工程是按人均標準進行撥付，這就導致人口較少的村莊甚至連一口水井都打不起，特別是那些人口較少用水困難的邊遠村莊，最需要打井卻資金最為不足。政府應對這些特殊情況區別考慮，不能試圖用一項政策解決所有的問題。

（四）投資結構失衡，沒有處理好經濟增長和公眾福利提高的關系

從表1中不難看出，內需資金中基礎設施建設投入過多，醫療衛生文化教育投入不足，4700多萬元中央補助資金只有24萬元投入到鄉鎮綜合文化站的建設。首先，對基礎設施建設的投資短期是需求，但長期是供給，如果長期的內需無法啟動，會造成產能過剩和資金的無效率使用。其次，對中小企業的照顧不足，擴內需資金并沒有支持中小企業的部分。眾所周知，政府投資過后仍要靠中小企業繼續領跑，而且中國也需要在這次金融危機中實現結構調整，由經濟增長轉向促進就業，由粗放式增長轉向集約式增長，這些都離不開中小企業的貢獻，政府也應該注重投資的就業效應和產業調整效應。最后，對公眾福利的關注不夠，顯然擴內需資金的首要目標仍然是保經濟增長，這項措施在中國經濟放緩、失業增加的宏觀背景下實施的確無可厚非，但在保增長的同時，政府也應該始終貫徹“以人為本”，把提高經濟增長和提高公眾福利放在同等重要的地位，加大擴內需資金在教育、文化、醫療衛生方面的投入。

（五）時間緊，任務重，程序不規范

這個問題主要是擴內需資金的性質造成的，擴內需資金是為了應對金融危機熨平經濟波動維持經濟穩定而出臺的，所以從時間上來講，這批資金需要迅捷而準確地投入使用，盡可能快地產生產出效應。因此，政府對那些擴內需資金項目的開工和完成時間都作了較為嚴格的規定，這就會導致因為時間緊，給工程的完成帶來一些隱患，像立項時間太短而問題考慮不全面、招投標程序不規范、施工難度太大、工程質量無法保證等。例如寶豐縣農村公路建設，項目的確定和資金撥付大概是2008年12月份左右完成的，但是政府下達了一批指標要求春節前必須完成一定的項目，而政府政策的制定并沒有考慮到天氣溫度的因素，冬天氣溫太低，路面容易上凍根本就無法施工，工程隊只能加大資金和人力的投入來保證一定任務量的完成，在此過程中公路質量的監管和排查的力度就無法保證。因此，政府應該考慮到這個問題，不能只注重于經濟的短期增長來顯示政策的有效性，從而忽視了經濟短期增長中存在的問題，應該更全面地照顧內需資金的短期效應和長期效應的關系，就算短期效果不明顯，只要能保證經濟的長期增長更有后勁的話，一樣是一項值得考慮的政策。

三、完善擴內需資金使用的政策建議

（一）完善籌資模式，全面放開行業管制，吸引和帶動民間投資

目前，擴內需資金的資金來源渠道還是依靠中央政府補助資金和各級政府的配套資金，在帶動民間投資方面做的還遠遠不夠，這也給內需資金的籌集方面造成了巨大壓力。政府應調整相關政策以及出臺能夠改善這方面情況的措施：第一，放開行業管制允許民間資本進入。中國自改革開放以來，市場經濟逐步發展和完善，在國家宏觀調控的輔助下，努力發揮市場在經濟資源配置中的基礎作用，因而也帶來了中國經濟數十年的高速增長。但與此同時，中國政府在一些壟斷行業的管制過于嚴格，民間資本在這些方面幾乎沒有涉足，如鐵路、公路、通訊、電力、教育等方面。為了延續政府主導擴內需資金后的下一波增長，鼓勵民間投資、擴大民間投資的市場準入范圍是不可或缺的。自4萬億擴內需資金出臺以來，市場驅動的民間投資能否及時銜接，是中國經濟增長能否復蘇的關鍵。第二，吸引和帶動民間投資。這次金融危機中，中國政府刺激經濟的一攬子計劃不僅僅是兩年4萬億的投資，更重要的是，除了財政投資外，要拉動社會資本、民間資本參與進來，實現投資的乘數效應，唯有如此，才能實現中國經濟的全面復蘇。因此，政府應該適當盡快出臺能夠吸引和帶動民間投資的相關政策，調動市場潛力。第三，完善籌資模式，緩解政府壓力。尤其是針對縣級配套資金壓力過大這一情況，要將預算內資金、土地出讓金和政府性基金納入縣級配套資金的來源，同時加大招商引資的力度，通過采取專業招商、中介招商，以商引商等多種方式，廣泛聯系對接，這是緩解資金壓力的一個有力措施。

（二）加大政策靈活性，提高政策的針對性和有效性

眾所周知，我國的資源、人口、環境和民族的地域差異性較大，中央政府在制定政策時只有充分考慮到當地的實際情況才能使政策發揮到預期的作用，而不能試圖認為政府是無限理性而采取一刀切的方法。特別是這次擴內需資金使用以來，因為項目的數量過多過于龐雜，中央政府應發揮地方政府的信息優勢作用，適當給予地方政府一些資金使用的權利。首先，在時間的控制上，短期內走出金融危機陰影、保持經濟增長的想法無可厚非，但政府在確定政策導向后一定還要具體問題具體考慮，比如在規定項目完成時間時必須要考慮其立項時間、前期工作時間以及天氣因素涉農因素等多種因素的影響，政府可以給這些時間安排一定的浮動比例，以避免工程無法順利開展、資金浪費以及質量無法保證等問題的出現。其次，政策的制定上應照顧一些特殊的情況，就是說出臺一般性政策的同時還應有特殊性的政策進行配套。比如前面提到的按人均標準補助的農村安全飲水工程的建設導致一些小村莊和邊遠山區出現連一口井都打不起的情況，政府制定的人均標準補助的政策只是應對一般情況的，這種特殊情況應該也有配套的政策進行解決，例如可以提高這些小村莊的資金補助標準甚至直接按村為單位進行補助。

（三）優化政策性投資流向，注重投資的就業效應和產業調整效應

從寶豐縣內需資金的分配流向不難看出，對企業是零投入，這雖然與寶豐縣中小企業受到金融危機沖擊比較小有關系，但從全國范圍來看，對中小企業和高新技術產業的扶持力度也不是很大。政府在安排投資的渠道和方向時應注重兩個要點：第一，注重投資的就業效應。擴內需資金短期內對經濟增長的拉動作用的確很明顯，但單純強調GDP的增長是片面的，投資能否有效增加就業也是必須得到重視的。就業是關系民生和社會穩定的一個主要因素，所以，政府的這批擴內需資金在注重具有短期經濟拉動效應的基礎設施建設的同時，也要關注那些能有效吸納就業的中小企業，內需資金要在幫助和扶持這些中小企業的發展方面起到重要作用。第二，注重產業調整效應。我們要看到金融危機既是一次災難也是一種機遇，中國經濟自改革開放以來都是一種粗放式經營，取得快速增長的同時給環境資源造成了巨大的壓力，這種經濟增長模式是不可能持久的，金融危機給中國經濟帶來沖擊的同時恰恰又提供了一種契機，中國可以借這次金融危機逐步調整和完善產業結構，剔除舊的落后的產業，對一些產業層次低、高耗能、高污染、缺乏市場競爭力的企業要幫助引導，走新型工業化道路，大力發展和支持高新技術產業。以寶豐縣為例，當前在大力支持支柱產業煤碳及涉煤產業發展的同時，要加大工業產業結構調整，大力發展高新技術產業，逐步減少煤炭占全縣工業經濟的比重，強力推進開發區和煤化工基地的發展。因此，政府應加大這方面的投資，化危為機，逐步實現產業結構的轉型。

（四）調整投資結構，注重公眾福利的提高

從寶豐縣內需資金的分配方向可以看出，內需資金基本上都用于基礎設施建設，醫療衛生、文化、體育等方面投入嚴重不足，從全國范圍來看，這個問題也是很明顯的，4萬億投資中將近四成用于基建。中國經濟增長短期可以靠投資拉動，因為從短期來看投資本身會帶來消費，比如修建機場鐵路等，提供了更多的就業崗位，增加民眾的總收入，從而刺激消費。但從長期來看這些鐵路公路機場卻是供給，仍得靠國內需求來推動。因此，政府在使用這批內需資金拉動經濟的同時一定要警惕長期產能過剩的情況，認識到擴大內需才是重中之重。而且就目前來看，國內需求不足很大程度上不是因為大多數家庭沒有能力消費，更多的是不敢消費，將大部分收入以儲蓄的方式保留以應對未來的醫療、養老、教育等風險的發生。所以，政府應該適當加大擴內需資金在醫療、養老、教育等社會保障方面的投入。例如，雖然義務教育學費減免，但學校其他培訓費用高昂，高等教育普及但學費卻不斷上漲，一個家庭總的教育費用居高不下并有上升趨勢，而且跟世界其他國家相比中國的教育投入水平也是嚴重偏低的，政府需要加大教育方面的投入。還有，看病難、看病貴是導致國民不敢消費的一個重要原因，只有醫療改革有了實質性的進步才能改善這種情況，才能為中國經濟的長期穩定的發展打下牢固基礎，政府應該盡快促使相關政策出臺。同時，加大醫療衛生、文化、體育方面的投入也是有效提高公眾福利的途徑，政府應該將提高公眾福利擺在與保持經濟增長同樣的地位上。

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