大國如何對待難民

和靜鈞

根據《聯合國難民地位公約》，滯留于我云南南傘口岸附近的緬甸邊民有一部分屬于“難民”，對他們的安置也得遵守“不推回”、“便利”等原則。這樣一來，我們就必須先建立難民身份甄別和確認機構，作為配套與完善，還應盡早建立針對外國移民的移民部(或署)。

數年前美國政府一份內部報告表明，全球難民人數已經上升到1700萬，而這個數字尚未包括龐大的非法或合法入境后正在試圖申請難民身份的移民，如在加拿大一直申請難民身份卻未果的前遠華公司總經理賴昌星。聯合國難民署確認的難民數沒有美國統計的多，但承認全球需要聯合國難民署救助的人口已經突破2000萬大關。難民的成因，多半與自然災害、戰亂、宗教、種族或政治等因素有關。如何對待難民，已經成為全球性問題，處理難民能力構成了大國國家能力的一個重要組成部分。

難民的定義

據1951年《聯合國難民地位公約》第一條的規定，難民是指因種族、宗教、國籍、特殊社會團體成員身份或政治見解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國領域外不愿或不能返回原籍國或受該國保護的人。按照1967年國際上訂立的《關于難民地位的議定書》，難民的定義有延展的趨勢，凡滿足于三條件：1、棲身于本國或經常居住國之外；2、不能或不愿受本國保護和不能或不愿返回經常居住國；3、有正當理由畏懼迫害的，都可以不受時間和空間的限制，普遍承認為難民。

這樣的定義，使有能力提前干預的大國，有機會在“難民”到達國門之前就進行擋截并加以遣返，規避了“難民”身份的產生。本文將要談的海地案例就是大國干預案例。

但是，假如沒有進行有效的干預，大量難民擁入國境后，又該怎么辦呢?

按國際法，第一是遵守邊界不拒絕原則，也就是《難民公約》所規定的“不推回”原則，即，除非難民本人自愿，否則“任何國家不得以任何方式將難民驅逐或送回(推回)至其生命或自由因為他的種族、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的國家領土邊界”。“不推回”原則是處理難民問題最為重要的原則之一。第二是“給以寬容和提供便利”原則，這個原則包括不得對非法入境難民施以刑罰，不得對非法入境難民施加不必要的限制等。不過，“國家不對非法入境的難民進行刑事處罰……但不包含行政上的拘留”；《難民公約》也規定，“本公約的任何規定并不妨礙一個締約國在戰時或其他嚴重或特殊情況下對個別的人在該締約國判定該人確為難民以前，并且認為有必要為了國家的利益應對該人繼續采取措施時，對他臨時采取該國所認為對其國家安全是迫切需要的措施。”

“難民”身份一經形成，就受到了國際上的人道主義法的保護。所以，處理難度相對加大。本文要談的果敢難民就是其中一例。

海地案例

海地強震災難，震在人口密集的首都太子港，使本來在聯合國力量干預下勉強運轉的海地政府，一下子在天災中徹底失去功能，并很難在可預期的時間內恢復正常運轉。海地成了難民潮的現實輸出國。而從地緣關系上看，鄰近且富裕的美國和加拿大是海地難民進入的潛在目標，不妨梳理一下這兩國的處置手法。

宏觀上，美國大體采用“海防線前移”及“海防線嚴守”的邊境策略及“迅速穩定海地國內秩序”的干預政策，雙管齊下，阻止海地災民跨海擁入邁阿密港。如果美國不前移海防線，并縱容強渡跨海的海地難民因海難葬身海底的悲劇發生，那么，美國受到的國際譴責會如潮水般涌來，迫于壓力，美國只能開放邊境。如果美國不強力干預海地，在最快的時間內把海地局勢穩定下來，減少災民出逃的沖動，美國也將受困于海地難民潮的負擔。這是地緣關系使然，不用過度拔高美國的人道主義干預的道德性。

為呼應這個宏觀策略，美國一方面派出航母軍艦及空軍，在海地近海筑起攔截線，一旦發現災民外逃，就及時攔截，并加以遣返，一方面派數萬地面軍隊進入海地，維持秩序。為了應付“漏網之魚”，美國騰空了關塔那摩監獄，作為臨時囚禁海地難民的地方；美國也把位于佛羅里達州南部的非法人境者拘留中心清空，準備專門接收和拘押海地難民。

另一方面，美國和加拿大在可以“軟”的一面上，盡量做足“國際人道主義”的姿態。如美國和加拿大第一時間宣布“凍結”那些早在地震前就已進入國境的非法入境者的“遣返”程序，并表示加快受理“家屬投靠”類難民入境申請。但是，在美或在加有合法身份海地人的海地親屬，相對于海地全國性災民人口，畢竟是相當不起眼的少數，難怪加拿大自己的議員都發出“虛偽”的罵聲。

倒是塞內加爾有關人士提議，讓這些當年被美、英、法等國帶出非洲、后又被遺棄于加勒比孤島上的海地黑人，來一次“出埃及記”，讓他們回到非洲。塞內加爾總統韋德說，非洲完全有能力開辟一塊地盤，收留海地人回家。非洲有此聲音，值得關注。

果敢案例

2009年10月19日，中國國務院副總理李克強在南寧會見了緬甸國家和平與發展委員會第一秘書長丁昂敏烏，就如何安置緬甸越界難民和穩定中緬邊境地區形勢等問題交換了意見，雙方強調，兩國應從緬甸長治久安和兩國人民根本利益出發，維護中緬邊境地區穩定。

2009年8月，緬甸果敢地區爆發戰事，大批緬甸邊民恐慌性擁入我境內，由此產生了難民安置問題。按《聯合國難民地位公約》的定義。滯留于我云南南傘口岸附近的緬甸邊民有一部分可歸入國際社會定義的“難民”之列，那么，對他們的安置也得遵守國際通則，如“不推回”原則、“便利”原則及“國際合作”原則。

這樣一來，我們就必須先建立難民身份甄別和確認機構，依個案申請原則，準予或否決申請人的難民身份。據筆者了解，目前我國并沒有供難民申請難民身份的常設機構。我國可以利用果敢難民事件趁勢建立相應機構。作為配套與完善，中國應該盡早建立針對外國移民的移民部(或署)。

難民問題不僅是難民本身的問題。也是難民流入地的問題。因難民的流入，邊境經濟和邊境地區居民生活會受到極大干擾，我國可以通過與聯合國難民署或與國際上難民救濟組織加強合作，利用國際資金解決難民和居民的實際經濟困難。

中國和緬甸是友好鄰邦，中國一直執行“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交政策，也不回避中國謀求在緬甸的地緣政治戰略利益。對待緬甸果敢難民問題，中國應該在積極承擔國際義務的同時，積極主動地與緬方合作與協商，盡量實現一個中緬及難民三方共贏的解決方案。這不僅可在國際上展現中國良好的大國形象，也可以使中國在周邊事務上占據人道主義的有利地位，更為重要的是，它可以為未來類似周邊國家動蕩引發難民潮問題的處置提供可資借鑒的模式，并促進國內相應機構的改革和完善。

老撾苗族案例

與預防性的海地案例和處女作式的果敢案例不一樣，泰國的老撾苗族案例是個遷延多年的“老大難”問題。

2009年底，泰國政府強行遣返老撾苗族難民，此事經美國媒體報道后，人們才慢慢得知這一群體處境悲慘的生存狀態。

老撾難民的歷史可以追溯到上世紀越戰時期，美國武裝了老撾苗族，讓其賣命打擊滲透入老撾“胡志明小道”的越共。越戰結束后，隨著美國人撤離印支半島，大批老撾苗族逃入泰國，淪為難民。

據《聯合早報》專欄作家于時語先生描述，至今還有不少老撾苗族逃在深山老林中，帶著越戰時代為美國賣命的傷痕，與后代一起過著“白毛女”般的半野人生活。幾十年下來彈盡糧絕，一些“白毛女”被迫向當局投降。但是老撾對這批“歷史反革命”及其家屬的政治“小鞋”顯然沒有停止，造成苗族繼續從老撾逃亡，而滯留泰國的難民則堅拒遣返。

由于受到來自美國的壓力，泰國一直不敢強行遣返老撾苗族難民，但進入新世紀后，美國打著“重返亞洲”的旗幟，與各昔日東南亞“敵對政權”修好，不再接受老撾苗族難民入境申請。被美國拋棄的老撾苗族面臨著被遣返的命運。

據研究，老撾苗族本是中國人南遷后形成的，其歷史故鄉的根在中國，是中國苗族的分支。觀察家認為，老撾苗族難民一直游離于歷史故鄉的關懷之外，這有損中國的大國形象，也浪費了增強中國“軟實力”的機會。