再論內部人事處理行為的可訴性

竇昱鑫

內部行政行為通常被表述為如下定義:行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。①但是對內部行為必須加以區分,通常認為內部行為分為工作關系和人事關系兩部分,而人事關系包括人事任免、獎懲等,也就是被現行法律排除在訴訟范圍之外的部分。這類行為被稱為是內部人事處理行為。我國《行政訴訟法》第12條第3項規定,當公民、法人或者其他組織就“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時,人民法院不予受理。而《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第4條則進一步將這種“獎懲、任免等決定”明確為“該行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的行為”。但實際上,內部人事處理行為處理決定仍然可能影響外部權利義務的變化,依現行法律,當該種決定對被處理人產生了重大不利影響時,被處理人是不能提起行政訴訟的,此時被處理人的權利受到不利侵害,卻不能通過行政訴訟保護自己的權益。

一、內部人事處理行為被排除在訴訟范圍之外的理由

其中一個重要的原因就是所謂“特別權力關系”理論。我們雖然在學科理論上沒有加以確定,但它在實踐中不僅存在而且產生過持久的影響。

(一)特別權力關系理論及其實質

特別權力關系理論起源于德國,是德國19世紀初實行法治國家原則時,為維持公務員對國君的忠誠關系而創設的,而后擴張至其他領域,成為當時德國行政法學中的主流權威學說。“是指國家與公民之間的一種緊密關系,其中主要是教育關系、監獄管理關系和其他設施關系,以及公務員關系和兵役關系。根據這種理論,處于特別權力關系中的公民一律被納入行政領域,不使用法律保留和基本權利,行政機關使用內部規則進行自我調整”。②這種特別權力關系否認公務員行政復議、行政訴訟和國家賠償的請求權,它的目的是維護特權和行政優越權。根據這種學說,國家對公務員的指示、命令以及一切規范,是為主體之運作而產生的,并不發生外在的法律效力,不屬于法律法規的范疇,也不適用法律保留原則,當然也排除司法審查。

簡言之,在特別權力關系涵蓋的行政關系范圍內,會排除依法行政原則的適用,而使其形成特殊的“法治真空地帶”。③從它的本質而言,雖然特別權力關系的對稱是一般權力關系,但是從本質上看,“特別權力關系論,是作為權力主體對抗法治主義的手段而架構起來的”。④

二戰前日本的行政法學深受德國影響,接受了特別權力關系。二戰后,隨著人權觀念的復蘇,該理論受到了嚴正的抨擊。上述國家和地區,對于原有的特別權力關系或廢棄或改造。如1972年3月14日德國聯邦憲法法院的“刑事執行判決”。⑤該判決認為,監獄當局在未獲得法律許可的情形下檢查犯人的信件,是對犯人通信自由的侵犯。聯邦憲法法院沒有支持監獄有關特別權力關系規則,并判定這一規則違憲。這意味著法律開始進入傳統的行政關系領域,并標志著特別權力關系理論的正式廢棄。

(二)被排除在行政訴訟范圍之外的其他理由

用以支撐內部人事處理行為不可訴的理由還有以下幾點:1.我國行政訴訟起步較晚,經驗不足,行政訴訟解決行政糾紛不宜深入到行政管理事務內部,重點還應放在解決外部行政行為糾紛。2.內部人事管理行為對政府機構外部的公民、法人或者其他組織不存在權利義務關系,屬于機關自身的建設問題,排斥司法權力的涉足。3.內部人事管理行為不可訴符合國家行政管理的規律,行政機關內部救濟的途徑相對已經完善,并且體現了行政機關和人民法院之間的職能分工等等。⑥

二、內部人事處理行為可訴性的理論依據

原有特別權力關系理論遭到摒棄后,取而代之的是所謂“特別行政法律關系”。這一變化最早也是產生于德國,當時影響較大的是烏勒教授于1956年提出的新理論。他將特別權力關系分為“基礎關系”和“管理關系”,基礎關系是有關特別權力關系產生、變更或消滅特別權力身份的行為,如公務員的任命、免職、退休和轉任等行為;凡屬于或涉及基礎關系事項,權力主體作出的行政決定,相對人可以提起行政訴訟。管理關系是指,為達到行政管理的目的,權力人進行的相關行為,即一般管理性規則,如工作時間的規定,著裝儀態等,相對人是不可以提起行政訴訟的。針對類似的理論發展,我國學界也已經開始關注。

(一)內部人事處理行為可訴的理論依據

“國家尊重和保障人權”已被寫入我國憲法,這就要求我們對于特別行政關系下相對人的基本權利應當給予必要關注。在現代法治的背景下,如何在傳統理論和全面司法審查之間尋找一個平衡,兼顧人權保障與行政管理的雙重需要,便成為當前的任務,“特別行政法律關系”理論便應運而生。

第一,無論是前述特別權力關系還是與之相對的一般權力關系,都應該屬于行政法律關系的范疇,特別行政關系仍然是受行政法律規范調整規制的。“在憲法無明確規定的情況下,將一定的生活領域當然看作公權力的支配領域,進而排除法的支配,是違背現代法治精神的。”⑦

第二,特別行政法律關系具有特殊性。其一主體的權限特殊,行政主體依據法律授權,享有較為寬泛的自由裁量權和概括的命令權,可以為相對人設置相當的義務。但是這種權力行使和義務設定不得與憲法相抵觸。其二救濟途徑特殊,特別行政法律關系屬于行政法中特別法范疇,其救濟途徑不適用一般法,而是由特別法加以規定,但是特別法的規定仍不得與憲法相抵觸。

從上述內容來看,內部人事處理行為具有納入訴訟范圍的憲法理論支撐。

(二)符合行政訴訟基本原理的要求

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后,依法向人民法院提起訴訟,人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性,并判斷相對人的主張是否妥當,以作出裁判的一種活動。⑧

行政訴訟的基本目的就是在監督行政機關依法行政的同時,保護相對人合法權益,在其權益受到或可能受到具體行政行為的侵犯時,為相對人提供及時有效的救濟。由此,任何相對人的合法權利受到具體行政行為的侵犯,都應該可以向人民法院提起行政訴訟。以公務員為例,其權利是受公務員法保護的合法權利,而且是可期待的法定權利,當法定權利遭到侵犯時,理應給公務員提供司法救濟途徑。從這個角度上講,內部人事處理行為就應該被納入行政訴訟受案范圍,而如果公務員的其他權利受到人事處理行為決定的影響,就更應該允許其提起行政訴訟,因為此時權利受影響的范圍已經從行政管理內部發展至外部。

(三)體現現代行政立法的發展趨勢

當初制定行政訴訟法,將內部人事處理行為排除在受案范圍之外明顯是受到特別權力關系理論的嚴重影響,隨著行政法治的發展與健全,過去盛行該理論的德國、日本,都不同程度的承認了內部人事處理行為的可訴性。這已經成為了行政訴訟法相關受案范圍的發展趨勢,結合我國行政訴訟的實際發展情況,將內部人事處理行為納入行政訴訟受案范圍,實乃大勢所趨。

三、內部人事處理行為的受案范圍類型設想

如果將所有內部人事處理行為都納入行政訴訟之中,顯然不合理也不現實,更會影響到行政機關的自我管理秩序。

實際上,對于內部人事處理行為在多大范圍內可訴,學者們是持不同意見的。第一種觀點是對其不作區分,認為行政機關和工作人員之間的關系是公法上的行政合同關系,雙方權利義務的改變必然涉及法律問題,既是法律問題,當然要受法院審查。⑨第二種觀點認為行政機關和公務員之間權利義務救濟關系,應首先依據烏勒教授的觀點分為基礎關系和管理關系,基礎關系影響甚大,應由法院予以審查;而進一步將管理關系分為兩種,一種是日常管理關系,一種是特別政治權利。而對于前者一般可訴,對于后者則要謹慎對待。⑩

這里筆者更傾向于第二種意見,但又不是完全認同。筆者認為行政機關對公務員的處分決定可依是否涉及公務員的人身權和財產權分為兩種,即一般管理關系和重要處分行為。一般管理關系可指處分中記過以下的普通管理行為;重要處分行為則涉及公務員的人身權和財產權,如處分中的降級、撤職、開除等,以及對工資、福利等影響財產權利的處理決定。在一般管理關系中,一般人事變動如崗位變化則不可訴,而如果是人事關系的產生及消滅如聘用或開除則是可訴的,因為人事變動完全是行政權力的范圍,司法權不應該也不可能介入;而人事關系的產生消滅就可能會對公務員產生重大影響,應該允許人民法院審查這類行為的合法性。

綜上所述,可以納入行政訴訟受案范圍的內部人事處理行為的類型還是較少的,當然這與目前的行政訴訟乃至整個行政行為理論的發展程度有關,但對內部人事處理行為應予司法審查,這一基本觀念應該加以確定,內部人事處理行為本應屬于行政訴訟的受案范圍。