我國民間消費者組織的獨立性問題研究

郭 瀠

一、消費者協會的產生和發展

19世紀末以來,伴隨著社會化大生產的發展,壟斷經濟組織的形成、科學技術與現代營銷技術的發展、契約自由的濫用,使得消費者的地位不斷惡化。各種保護消費者利益的運動風起云涌。在此過程中,消費者組織伴隨著消費者運動發展起來。另一方面,在公共行政民營化的背景下,傳統國家行政觀念被逐漸突破,各國公共行政都在走向改革,以尋求一種高質量、低成本、應變能力強以及更加健全責任的新模式,非政府組織以其獨立自主、追求自治的非政府性以及服務公眾的使命感,成為當前最體現公民參與的公共行政形式。①消費者保護組織也正是順應這種潮流應運而生。

1891年,紐約消費者協會成立,這是世界上第一個以保護消費者合法權益為宗旨的組織。1898年,美國又成立了世界上第一個全國性的消費者組織——美國消費者同盟。20世紀50年代以后,伴隨著資本主義經濟的高速發展,各國相繼建立了自己的消費者組織。1960年,美國、英國、荷蘭、澳大利亞、比利時五國消費者組織在海牙發起成立國際消費者組織聯盟,1994年國際消費者聯盟更名為國際消費者協會,總部移至倫敦,現擁有來自115個國家和地區的250多個消費者組織。②

二、我國消費者協會概況

在我國,隨著人們的物質文化生活水平日益豐富,消費活動日益增多,消費者權益保護問題開始受到關注。1981年6月,我國政府首次被邀請參加聯合國亞太經社理事會在泰國曼谷召開的“保護消費者磋商會”。1984年9月,廣州市消費者委員會作為中國第一個消費者組織率先成立。1984年12月26日,中國消費者協會由國務院批準成立,其后全國各地相繼建立了保護消費者合法權益的消費者組織——消費者協會。

目前我國的消費者協會是依照中央到地方按行政區劃來設置的,即在全國設立中國消費者協會,其下設立省、自治區、直轄市一級消費者協會,再下就是不設區的市、市轄區以及縣鄉、鎮一級了。而在機構設置上,消費者協會都掛靠在同級工商行政管理局,其領導機構為理事會,理事由有關部門和社會各方面的代表協商組成,名譽會長一般由同級人大常委會或政府的領導同志擔任,會長一般由同級工商行政管理局領導同志擔任,其他成員主要是由相關的行政機關的工作人員擔任。③經費方面,我國消費者協會一般都由政府撥款給予支持。

三、我國消費者協會的法律屬性

我國法律明確規定消費者協會為社團法人,但在現實生活中又具明顯的官辦性質,這使得人們對消費者協會的法律屬性有諸多爭議。筆者在此擬從應然和實然兩個層面上對我國消費者協會的法律屬性進行分析。

(一)應然層面

《消費者權益保護法》第31條規定:消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體。《中國消費者協會章程》第二條也規定:中國消費者協會是由國家法律確認、國務院批準成立的保護消費者合法權益的全國性社會團體。社會團體是指除了政治國家、血緣共同體及以財產為基礎的營利性企業以外的社會共同體,具有非行政性、非盈利性、公共服務性等特征。顯然,無論是法律還是章程所規定的應然層面上,都確立了我國消費者協會的“社會團體”的地位,即屬于典型的民間組織。

(二)實然層面

在實踐中,我國消費者協會完全成為了工商行政管理部門的附屬機構:其掛靠在同級工商行政管理部門,工作人員和負責人也由相關行政部門領導人擔任,經費主要由國家撥付,以至于許多人質疑它是代表國家意志行使職能的準行政機構。2007年,中國消費者協會成了財政全額撥款單位,成為迄今為止內地唯一一家享受此待遇的在民政部備案注冊的社團組織,徹底變身成一個“吃皇糧”的事業單位。④

由以上分析可以看出,從法律規定層面上來看,我國消費者協會應該屬于社會團體,即民間非政府組織;然而,在現實生活中,我國的消費者協會卻與行政機關聯系密切,有明顯的行政依附性。

四、加強我國消費者協會的獨立

我國消費者協會的官辦性質,使其并不能完全代表消費者的利益,尤其在我國這種有著濃厚的行政權力崇拜傳統的國家。消費者作為弱勢群體,為了能與經營者相抗衡,才聯合起來形成保護消費者權益的團體。因此,消費者協會成立的宗旨決定了它必須堅定地站在消費者這一方,以消費者的權益為歸依。政府作為國家管理者,要從一個全局來考慮,消費者同經營者對它來說都是一樣的,不可能說存在對何者更為偏向的問題。此外,由于經營者的本質屬性,往往還能給當地政府帶來稅收收入、促進當地經濟社會發展、帶動就業,這就往往使一些缺乏遠見的政府看不到消費者權益受損所潛在的巨大的危害性,甚至即使有認識也由于受眼前的利益蒙蔽而對經營者侵害消費者權益的行為視而不見,甚至縱容。如此,便形成我國老百姓對消費者協會難以信服的局面,使其陷入了一個形同虛設的尷尬境地。因此,使我國消費者協會脫離行政機關,實現其真正的獨立,意義重大。

(一)西方國家消費者保護組織

在探討我國消費者協會的獨立之前,我們先來學習和借鑒一下國際上一些比較成熟的制度。在此,筆者主要以德國的做法為例。德國的消費者組織分為聯邦和州兩個層次:在聯邦層面上設有:1.消費者協會,所有代表消費者利益的組織均為其會員,主要職能是向議會和政府表達消費者的意愿和要求,促進相關立法;2.消費者保護協會,負責向法院提起集體訴訟;3.消費者研究所,為消費者提供各種資料、咨詢和相關培訓;4.全德汽車俱樂部,其成員以前主要為汽車主,發展到后來可代表一般消費者,不限于消費者。在州的層面,每個州均有消費者中心和消費者顧問處,向消費者提供咨詢意見,參與消費爭議的調解和仲裁。⑤

(二)完善我國消費者協會獨立之建議

有學者認為,“消協”關鍵的問題是自身身份、人員構成與經費來源等內傷。⑥筆者以為,要解決我國消費者協會的獨立的問題,應從機構設置、人員組成、經費來源等方面著手。

1.機構設置。如前所述,我國目前的做法是按中央到地方的行政區劃設置,這無疑給消協的行政屬性埋下了伏筆。作為一個保護消費者利益的非政府組織,消費者協會完全沒有必要這樣設立。消費者相對于經營者的弱勢地位,在很多情況下,并不僅僅是由于經濟地位的懸殊造成的。在科學技術迅猛發展的現代,二者地位的不平等更多是由于信息不對等。相對于經營者的專業人士來說,消費者對很多產品和服務處于一種相當無知的狀態。手機應該算普遍的吧,很多人可能換過好幾次手機,但許多功能可能到現在都從沒用過甚至都不知道;至于像電腦這樣高端一些的產品,那就更不用說了,即使是學計算機專業的人,也不可能對自己所用的電腦有完全的了解,更別說普通用戶了。因此,筆者以為,我們應以行業為基礎建立起我國的消費者協會,比如裝修行業、電子行業、化妝品行業等,甚至還可以分得更細,如食品行業下面就可以細分很多種。相對于那種大而化之的功能齊全的設置,這種設置對消費者協會要求的領域范圍更小,更具有權威性和專業性(畢竟消費者協會人力、物力和精力都有限),更利于提高消費者的消費能力,保護其權益。

2.人員組成。目前我國消費者協會的人員主要由政府機關工作人員擔任,鑒于其弊端性,各地改革的呼聲不斷。2004年3月1日,上海市消協正式更名為“上海市消費者權益保護委員會”,新組建的消保委由政府各職能部門代表、企業行業協會代表和普通消費者組成,各占1/3的比例。對此,有學者認為,消費者代表和企業代表的加入,體現了維權平臺公平的對話思路,既給消費者維好權,也讓企業有說話辯解的權利;也有學者認為允許企業代表進入消協是不合適的,消協既然是消費者的組織,就只能由消費者參加,只能代表消費者的利益。⑦筆者比較贊同后一種觀點,行業協會代表的更多的是作為經營者的企業的利益,在一定層面上來說,經營者與消費者的利益是完全對立的,不可能調和在一起,這完全有違消費者協會設立的宗旨。以維護消費者利益為宗旨的消費者協會,其人員應該完全由消費者組成,考慮到我國國情,可以考慮適當的政府人員。

3.經費來源的問題。馬克思說的對,經濟基礎決定上層建筑。消協不得不依附于行政機關的一個很大因素就是經費問題。關于經費來源問題,各國主要有以下途徑:(1)政府撥款。這是各國較普遍的做法,同時也是消協經費的主要來源;(2)社會捐贈。然而社會捐贈一方面建立在消協的社會公信力上,即需要人們對消協的信任才能吸引捐贈。另一方面,捐贈人的選擇也是一個問題,來自企業的捐贈無疑會使消協的職能行使的權威性大打折扣,國外實踐一般只接受來自消費者個人的捐贈。如美國的消費者聯盟就不斷呼吁消費者捐款資助這個機構的日常運行,但拒絕所有商業捐款和所有商業測試費用。據悉,消費者聯盟每年收到的捐款和各種費用達到上億美元。⑧而我國消協的官辦性質,很難讓消費者信服。鑒于此,社會捐贈短時間內在我國難以行得通;(3)提供服務活動的合法收入。鑒于消費者協會的公益性和非營利性的本質,學者對提供服務收費態度不一。筆者認為從維持成本和消協運轉來看收取成本費還是可取的,也具有可操作性;(4)會員費。西方國家的消費者協會一般都有會員,會員繳納的會員費是其經費的重要來源。在我國,消協一般沒有會員,因此也就沒有收取會員會費一說。筆者以為我國消費者協會可以考慮會員制度,不僅僅是解決經費問題,更重要的是有了消費者的親自參與,有利于實現其保護消費者權益的宗旨,促進消費者協會的獨立性,培養民眾的民主參與意識;(5)舉辦消費者雜志銷售的收入。消協可以利用自己的專業優勢舉辦一些期刊雜志以指導消費者的消費,但絕對不能隨意刊登商家的廣告。如美國消費者聯盟自己的出版物——《消費者報告》雜志,由于具有權威性,在美國贏得了410萬訂戶,成為全美十大最暢銷雜志之一,每一份二三十美金,為其帶來豐厚的經費來源。近年來,我國政府及消費者組織相繼創辦了《消費者》、《中國消費者報》、《消費時報》、《消費報》等多種報刊雜志,由于始終沒能真正走入百姓的生活中,成為消費者消費行為的指導,也沒有建立起相應的權威性。通過以上分析,可以看出,各國政府撥款作為消費者協會經費的主要來源是通行做法,而這也是消費者協會的非營利性和公益性決定的。

筆者以為,我國消費者協會最需要做的就是轉變觀念,并不是拿了國家的錢就要受命于政府,國家的錢也是來自于作為納稅人的消費者,要強化自己作為保護消費者權益的公益組織的獨立意識,在樹立自己公信力和權威性的基礎上,積極拓展經費來源渠道,反過來,有了充裕的經費來源,也為其鞏固自己的公信力和權威性打下基礎,如此一來,就可以形成良性循環。