論高校輔導員工作的法治化

李軍海 孟 蕓

十七大報告確立了建設社會主義和諧社會的具體方針,并強調加強公民意識教育,樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義的理念,而我國的依法治國方略突出體現了法治建設在實現社會和諧的保障作用,所以實現社會法治化是建構和諧社會的有機部分和重要保障。高校作為“三育人”之地,實現校園和諧與法治化是高校的發展目標與規劃之一。輔導員是高校教師和思想政治工作者,實現輔導員工作的法治化(本文所說的“法治化”是以高校確立的內涵式發展模式為背景,傾向于輔導員工作的規范化、系統化、條理化。此處的“法”取廣義,即包括政策、法律、法規和學校的規章制度)是實現“依法治校與民主管理和諧”的關鍵一環。筆者作為學生工作的管理者,反思以往工作經驗,以當前的法治精神為指導原則,緊密結合所在學校優秀的文化特質,根據學校“十一五”規劃,以合法性與合法化為視角探究輔導員工作的法治化進程,以求對“依法治校”有所裨益。

一、合法性:高校輔導員工作的實體法治化

概括地說,“合法性”表明某一種事物具有的被承認、被認可、被接受的基礎。輔導員工作的合法性是指輔導員在制定和實施學生管理規章制度時應符合某種規則,具體包括主體和內容的合法性,即將“以人為本”作為根基,以國家的相關政策、法律、法規和學校的規章制度為合法性標準。

首先,學校制定學生管理或學生工作制度不能與上位規范相沖突。一方面,為規范高校學生管理工作,國家已經制定包括《普通高等學校學生管理規定》、《高等學校學生行為準則》、《高等醫藥院校學生行為規范》、《高等學校校園秩序管理若干規定》、《普通高等學校學生安全教育及管理暫行規定》、《學生傷害事故處理辦法》等在內的較為完備的高校法規體系。由此,高校校內規范的制定有了較為明確的依據和標準;另一方面,學校作為自主管理體有權根據自身的特點,在國家規范的范圍內制定靈活性規章制度。因此,學校一級的學生管理規定的制定是以普適性規范為依據的,在此基礎上,廣泛賦予高校校內規范制定權。

其次,學院和輔導員以上位規范為依據將本學院或本班學生管理規定予以書面化。一般而言,高等學校不斷地制定和修正本校的《學生手冊》,但是各學院和輔導員在從事學生管理時僅是僵化適用校級學生管理規定,如此不利于制度的明確化和透明化。筆者以學校相關規定為依據,針對所帶的班級情況,對學生日常行為予以書面化,從而建立學生工作中最基層性的管理規范。

最后,輔導員工作內容的合法性,即輔導員制定班級管理規范和執行規章制度時應注意利益的衡量和論證的充分。一般而言,輔導員工作除應符合一般的管理要求外,還應當根據所在學校的特點對學生工作予以反思和創新。就中醫院校的輔導員而言,筆者認為,既然對中醫藥學生的管理工作與教學工作是相輔相成的,那么在二者運行時應當倡導學生相信中醫、發揚國粹,以學習中醫藥為榮,并以國家發展中醫藥的相關法律和政策以及實例引導學生批駁當前社會興起的“取消中醫藥”的言論,推而廣之,應當將“學生的學習”是學生工作的核心目標。同時,作為中醫藥大學生的輔導員,我們應當認識到當前中醫藥發展中存在的弊端,并據此引導學生端正思想,適時地革除錯誤意識。當然,中醫藥大學生在學好專業知識的同時應當加強法律知識的學習,這既是依法治校的內在需要,更是大學生人文素質教育之所需。所以在加強輔導員隊伍建設時,不但要適當地吸納法學畢業生,而且應不斷加強輔導員法律常識的培訓,并通過法律專題講座和案例解析等方式提升大學生的法律素養。

由上可見,要實現高校輔導員工作的法治化,需從理念、原則、規則三個層面實現實體角度的法治化,以此才能為程序的法治化確立基本的前提。

二、合法化:高校輔導員工作的程序法治化

“合法化”(legitimation)是指顯示、證明或宣稱是合法的、適當的或正當的,以獲得承認或授權。從某種意義上說,法治化的進程是一種程序性的進程。所謂程序,是指事情進行的先后次序或者按照時間先后或依次安排的工作步驟。一言以蔽之,合法化的核心是實現程序正義,即“看得見的正義”。

首先,樹立明確的權力理念。程序中滲透的是權力制約機制,高校學生管理的順暢依賴于學生管理權的合理運行。與國家權力運行有所不同,輔導員的管理權是受上級的制約,更受約于學生,因為學生才是管理權存在的依據。

其次,校內規章制度的制定需要程序化。對那些涉及學生切身利益的規范應當吸納學生的意見,舉行聽證會。筆者在班級規范化建設的過程中,強調班級規范制定的民主性,即成立由主要學生干部組成的起草小組,草案內容包括總則性規定、教室文明、宿舍文明、請銷假制度和班委職責,然后分發到各班由全體學生提出相關修改意見,最終對相關意見和建議予以集中整合并確定最終成文規范,當然也應注意對班級規范的不斷修正。

最后,規章制度的實施需要程序化。一是充分考量學生管理自由裁量權。學生管理自由裁量權是指“高等院校在學生管理范圍內,根據國家和教育行政主管部門有關法律、法規、條例的授權,自主制定,細化管理規則,并對違反規則的行為做出違紀判定和實施處分的權力。”①權力有被濫用的劣性,而程序則是過濾權力弊端的有利舉措。二是對違紀的學生應確立救濟途徑。正所謂“沒有救濟,就沒有權利”。救濟包括行政救濟和司法救濟。在我國臺灣,1994年的“大學法”、1995年的第382號解釋文、1996年的《大學暨專科學校學生申訴案處理原則》和1997年的《教師輔導與管教學生辦法》等法律法規的陸續出臺使臺灣學生申訴有了明確的依據②,而根據新《規定》第六十條第一款規定:學校應當成立學生申訴處理委員會,受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。第六十一條至第六十四條還較詳細地規定了申訴的程序以及其他的救濟方法。其主要內容應包括:申訴主體;申訴條件和范圍;受理申訴中一位;委員會人員組成、人數及職責;申訴處理委員會的工作職責及工作時效;以及申訴的救濟等等。就司法救濟而言,當前我們必須更新觀念,充分認識到,司法救濟是學生權益保障的最后手段。并且應當明確的是自從1998年田永訴北京科技大學案開始,學生與學校之間的訴訟糾紛已經成為司法實踐不可忽略的問題,即高校學生工作者應重新審視學生權益的保障機制和工作機制。三是建立事后性的聽證制度。管理者自由裁量權的行使可能引發學校處罰權的運行,所以建立聽證制度對于保護學生的合法利益,確保學校裁決的合理性和可接受性具有重大意義。但是,聽證制度的建立與完善應該與復議和訴訟制度相協調。如果高校中每一項行政決定的做出都要經過非常復雜的聽證程序,如此不但給學校增加了不堪沉重的負擔,違背了聽證“便民,效率”的原則,而且使得行政救濟(行政復議)、司法救濟(行政訴訟)形同虛設,發揮不了他們應該發揮的作用。“先聽證,后復議,再訴訟”應該成為二道獨立的防線,即己聽證的案件可以不再復議而直接起訴,或是沒有聽證的案件直接起訴由法院做出最后的裁決。③

總之,高校輔導員工作的程序法治化賦予了實體法治化以動態性,程序法治化必須以學生權利的保障為核心,換言之,確立完善的學生利益表達與疏通機制是彰顯輔導員工作“以人為本”理念的關鍵舉措。

三、合法性與合法化:高校輔導員工作中實體與程序的有機互動

實體的合法性和程序的合法化在輔導員工作法治化中是有機互動的。從政策學角度來看,張金馬教授指出:“通常,公共政策要具有合法性,必須經過一個合法化過程,這種使政策具有約束性或合法性的過程可以是一套法律規定的程序,也可以是一套習慣性程序,甚至可以是遵照領袖人物的指示。無論哪種程序,只要人民認可、接受,都可使政策具有合法性。”④可見,合法性與合法化是有機結合在一起的,自然,高校輔導員工作中實體與程序的有機互動確保了輔導員工作的規范性和順暢性。

首先,用中國傳統文化和西方現代文明中的情理法重構輔導員工作中實體與程序的有機互動機制。輔導員雖然從事行政管理工作,但是與國家機關的管理不同,其具有更大的自主性,而且管理的對象是以學習為主的學生,管理的目標是培養對社會有用的綜合性人才。所以制定和執行高校規范需要人文關懷、論證有理、規范有序,只有如此才能實現管理的活性。

其次,合理認識實體與程序在輔導員工作法治化中的價值。實體是程序的目的,輔導員工作的實體法治化所追求的是學校管理的有序和學生健康成長,關注的是如何張揚學生的個性,以最大限度地挖掘學生的潛能。輔導員工作實體合法性的實現依賴于程序的制定、執行、評估、救濟乃至懲罰等。當然,實體也需要接受程序的不斷修正,這就是輔導員工作中程序的工具性價值;程序是實體的意思溝通規則,由于實體具有靜態性,如何使輔導員工作中的實體得到貫徹執行,這就需要程序來溝通,即“面對沖突的多樣性目的,交往中(或沖突著的)主體進行交涉、商談、博弈、協調、選擇的原則、條件、方式和過程。”⑤如果說程序具有保障學生人格尊嚴和法律關系主體地位、實現程序正義、增強法制權威的話,那么輔導員工作中的程序則是將這一獨立價值進一步發揚。這就是輔導員工作中程序的獨立性價值。

最后,我們反對割裂程序工具價值和獨立價值的內在關系,即反對實體中心論和程序中心論。將程序的工具價值和獨立價值相結合,實現實體與程序的有機互動,這才是法治內在要求。所以在輔導員工作法治化的過程中,以實體的合法性為基礎,在程序的合法化的過程中使實體的合法性得以展現,最終實現學生管理領域中的實體公正和程序正義都得到實現。

總之,輔導員工作的法治化是一項全面性的工作,問題的關鍵是把握住話語權,深入透析該項進程的合法性與合法化,進言之,將輔導員工作中的實體法治化與程序法治化予以細化和落實,這才是基本的理念與實踐精神。