基于民生的財政體制構建

□文/程書華 周建霞 周振娥

改革開放以后，特別是近十年，國家的財政收入增長較快，人們的物質文化生活水平也得到了很大的改善，在財政支出結構中，注入民生的部分也有所增多，但是國家財政收入增長的速度與財政支出中用于民生的增長比例不協調，與發達國家相比總體支出結構仍不合理。人民群眾關心的問題，如“三農”、就業、社會保障、教育、醫療等沒有在制度上得到解決。正因為如此，相對于投資與外貿，消費在多年的經濟發展中一直是一條社會和學者所公認的“短腿”，絕大多數公眾在養老、醫療、教育等經濟負擔的過度重壓下，不得不以節衣縮食的消費方式來應付來自日常生活的壓力。后顧之憂不能得到解除，在缺乏穩定的安全預期的條件下，消費必定長期受到抑制，這對于我國經濟發展戰略從依賴出口向以居民消費為主的內需拉動轉化必將是一個長期的、負面的制約因素。

2008年由于次貸危機而引發的金融危機對世界經濟造成了重創，各國政府為應對危機都采取了一系列措施。我國經濟受金融危機的影響，增速出現持續下滑，中央政府制定了促進經濟平穩較快發展的一攬子計劃，提出以內需拉動經濟發展，實現保增長、保發展，在保增長的同時，明確提出把改善民生作為保增長的出發點和落腳點。具體在惠民政策方面的改革重點領域有：三農問題、教育、就業、養老、公共衛生和基本醫療及國民健康、住房保障、生態環境保護等方面。推進財政體制改革，建設公共財政，充分體現公共財政的民生性，力求實現民生與國民經濟和社會事業同步發展，推動民生改善和經濟發展雙贏，是當前和今后一個時期經濟工作的重要內容。

所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況等。中央提出把滿足民生需求放在首位，就是要通過改變國民收入分配格局，使公共財政“歸位”和“到位”，通過彌補教育、醫療等社會公共支出，使人民群眾特別是中低收入人群提高消費能力、穩定消費預期、強化消費意愿?？梢灶A見，如果人民沒有后顧之憂，未來預期良好，自然會增大消費，也必將使我國經濟在國際競爭中處于更加主動、更加有利的地位。

一、財政支出結構分析

改革開放30年來，我國的財政收入增長較快，我國財政支出規模絕對額總體上是穩步增長的，而且增長速度也逐步加快。我國的財政支出結構發生了重大變化，從最初的帶有傳統分配色彩的結構模式，逐漸向民生傾斜。人民的物質文化生活水平也得到了很大的改善，有關民生方面的支出已成為政府預算安排的重點和亮點。

查閱2005～2008年財政部公布的中央決算報告及2009年的中央預算報告，可以發現問題，分析問題。（表1、表2、圖1、圖2）從國家財政部公布的數字可以看出，近幾年中央財政收入增幅較快，為提高財政支出中用于民生方面的支出比重提供了財力保障。五年以來，財政支出總額每年大于財政收入總額，財政支出環比連年增長，而財政收入由于受金融危機的影響在2008年、2009年出現了環比增速的下降，但就是在這種情況下，財政支出的環比增速仍然在大幅提高。尤其是用于民生方面支出的增幅，都高于同期財政支出的增幅。在財政支出結構的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，具有其重要意義。

在查閱分析資料時發現：（1）民生支出環比增長，但民生支出的占比卻較低；（2）在預算支出科目中，沒有“民生支出”這一科目。統計時不考慮財政支出的經濟性質，將所有用于民生領域的支出，統統計入“民生支出”中，如教育支出，既包括教育行政部門的差旅、辦公、會議支出和建設辦公樓、購置車輛等支出，也包括用于提高教育公用經費、補助學生以及建設教學樓等支出。混淆了民生支出的本義，導致財政民生支出的虛增。

表1 中央財政收入、支出及增長率 （單位：億元）

表2 中央財政各項民生支出情況 （單位：億元）

二、基于民生的財政體制模式

在中央財政支出結構中，用于民生支出的占比在提高。但應該看到，民生方面的支出占財政支出的比重長期低于20%，與國外比差距還很大，民生問題沒有在制度上得到解決。建設基于民生的公共財政體制，力求實現民生與國民經濟和社會事業同步發展，是我國公共財政建設過程中一個十分重要的議題。

（一）完善財政體制。關于財政體制，應當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在基本公共服務方面的事權，健全財權與事權相匹配的財政體制。妥善處理好政府間事權、財權關系，科學劃分政府間的事權范圍，明確界定政府間支出責任。政府間事權的劃分，應當遵循受益原則、效率原則和區域原則。對教育、公共衛生、社會保障、環境保護等基本公共服務要劃分其層次，如教育、就業、公共衛生等更多具有區域性特征，應當由中央和地方政府共同承擔，以地方政府為主，而中央政府根據各地經濟發展水平和財力大小給予相應的補助。社會保障、環保支出等更多屬于全國性公共產品，應主要由中央政府和省級政府提供。

（二）改革和規范轉移支付制度。轉移支付所追求的目標是實現地方政府公共服務能力或水平的均衡。我國目前轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不太合理，需要改革和規范轉移支付制度。

1、以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔，以實現公共服務水平的均等化。

2、推行縱向轉移與橫向轉移相結合的轉移支付模式。中央財政的一般性轉移支付在向中、西部地區傾斜的同時，讓發達地區也從財力上支持不發達地區的發展。

3、逐步取消稅收返還。1994年分稅制財政體制改革以后，稅收返還是財政轉移支付的主要形式。但其轉移數額是在原體制基數法基礎上演變而來的，沒有起到均衡各地區財力的作用，反而保護了各地區既得利益，促成了地區經濟差距的拉大。因此，應當逐步取消現行的稅收返還，建立一般性轉移支付制度。

4、科學界定專項轉移支付的標準，控制其支出規模。專項轉移支付是轉移支付次要的、輔助的形式，規模不能過大，專項轉移支付的項目應該嚴格控制，并經過科學論證。

5、簡化政府層級，積極推進省以下財政體制改革?？梢越梃b目前在浙江、山東等省實行的“省管縣”財政體制改革。

（三）完善預算支出科目，增加“民生支出”科目，明確民生支出的范疇。

（四）減少行政管理支出，降低在財政支出中的比重。我國行政管理支出占財政支出的比重，明顯偏高。美國1902～1980年間財政支出結構中，一般行政支出由12%下降為3.5%。根據國際經驗，隨著經濟社會的發展，行政管理支出的比重應該不斷下降，合理控制行政成本，以便騰出財力增加保障和改善民生方面的支出。

隨著經濟的發展和市場經濟體制改革的完善，財政資金直接用于經濟建設的比重應該逐漸降低，要限制在市場失靈和關系國民經濟重大發展戰略與布局的領域。政府從“缺位”到“歸位”和“到位”，落實到財政上就是財力向民生領域傾斜。一些準公共產品和服務，如基礎設施、教育，也可以吸收民營資本投入，使財政資金轉向就業、醫療保健等民生方面。

［1］安體富.國情決定民生財政.瞭望新聞周刊，2008.4.

［2］安體富.我國財政開始向民生財政轉變.中國稅務報，2008.5.21.

［3］王長勇.“注水”的民生支出.財經，2009.3.18.