生態文明建設的產權制度創新
——以云南省為例

梁愛文

(德宏師范高等專科學校 法政系,云南 潞西 678400)

生態文明建設的產權制度創新
——以云南省為例

梁愛文

(德宏師范高等?？茖W校 法政系,云南 潞西 678400)

由于缺乏合理促進生態文明建設的產權制度,云南的生態環境不斷惡化。研究云南生態文明建設中產權制度創新的需求誘致以及產權制度缺失對云南生態文明建設主體行為的影響,應當認為,創新產權制度是推進云南生態文明建設的路徑選擇。

生態文明建設;產權制度;創新;路徑選擇

云南地處中國西南邊陲,生態環境多樣性、生物多樣性和民族文化多樣性并存,是其的突出特征和優勢。這樣的省情特點,決定了云南的生態文明建設必須從省情出發,牢固樹立生態立省的意識,堅持“在發展中落實生態環境保護,在生態環境保護中促進發展”的可持續發展模式,努力探索一條能體現生態環境多樣性、生物多樣性和民族文化多樣性“三多一體”特點的良性互動、高度融合的跨越式、可持續的文明發展道路。[1]但民族種類繁多,人口壓力、貧困和經濟發展不平衡等因素,使得云南的生態文明建設更加艱巨和復雜,從而成為了制約云南社會經濟可持續發展的重要因素。從云南的生態文明建設過程來看,缺乏合理促進生態文明建設的產權制度,導致了云南由于透支資源而產生的“生態赤字”現象,造成了生態環境的不斷惡化,[2]所以亟須在生態文明建設的制度上進行創新,而這個制度創新的核心是產權制度的設計及其改革。

一、云南生態文明建設中產權制度創新的需求誘致

1.產權制度供給不足

長期以來,云南一直存在生態資源的產權不明晰或多重產權問題。例如,土地資源、森林資源、草地資源名義上屬于全民所有或集體所有,但在生態產權沒有明晰的情況下,所有的企業和個人都有使用生態資源的自由。這造成的結果是能夠產生正外部性的生態資源(如樹木、草坪、環境基礎設施等)會出現供給不足,而接納負外部性的生態資源(如大氣、水體、土壤等)則會被過度污染。一方面,投資者沒有為其付出的成本得到全部收益,另一方面,污染者沒有為其產生的負外部性行為付費,也沒有對生態資源進行補償性的投入,結果可能是生態資源由于投入不足和過度使用而產生破壞、退化甚至衰竭現象。[3]云南目前生態環境惡化的重要原因之一是對環境保護不力,而環境保護不力的重要根源在于缺乏有效的產權制度供給,從而難以調動人的積極性和創造性來保護環境,由于經濟主體具有追求盡可能大利益的內在特性,在外力干預下,它總是會不顧社會利益而追求單個利益最大化,從而犧牲生態環境而追求自身最大的利益。

2.環境產權界定困難

當前我國的環境保護法律體系中,關于環境產權的概念還未明確界定。為了使外部環境自然資源的成本與利益內部化,十分有必要明確地界定環境產權。但是,由于環境資源具有彌散性與流動性的特點,沒有明確的排他性和可轉讓性,環境產權的界定非常困難,如大氣、江河等自然資源就十分難以界定產權。另外環境屬于公共物品,環境產權的主體是國家,但環境公有產權的實際運作中卻產生了一系列問題,如同國有企業產權失效一樣,強制性的公共產權導致人人皆有變成人人皆無,從而引起委托失靈和代理失靈,同時控制權“創租”、“賣租”等機會主義和敗德行為盛行,經濟效率因此嚴重受損。[4]

3.土地所有權的多級代理和所有權虛置

《中華人民共和國土地法》規定,國有土地、森林、草地由省、市、自治區及縣以上各級政府代理,形成國有土地所有權的多級代理制。土地所有權的多級代理必然造成所有權虛置,國家所有權是虛體,各級政府管理權是實體,各級政府的土地管理權決定土地的供給,完全取代了國家和集體的所有權及各種利益。這種土地產權制度導致非農使用土地沒有租金和級差地租,沒有外部性成本。土地所有權虛置表面上看沒什么問題,但由于所有權不明晰引起的對土地的侵蝕行為、對經營權的種種限定和不穩定的預期等問題,卻不容忽視。云南地處長江、珠江、瀾滄江等大江大河的上游或源頭,山地面積占總面積的94%,良好的生態環境和自然稟賦就是資源,就是資本,就是參與激烈市場競爭的后發優勢,但土地的多級代理和所有權的虛置問題,制約了云南生態文明建設的進一步推進。

4.生態資源權屬混亂,土地流轉屬性不明顯

產權制度作為一種基礎性經濟制度,影響著經濟運行效率。只有市場交易主體對其所交易物品擁有明確的排他性私人產權,才能保證市場交易的順利進行,否則就會導致外部性的產生。由于所有權的虛化,一些公有生態資源,如國家、集體所有的森林、草地的權屬混亂,甚至無人負責,使公有生態資源的使用出現“免費搭車”現象,從而產生外部不經濟、資源的過度使用和環境的嚴重破壞。

另外,目前土地的最終處分權既不屬于集體,也不屬于農戶,土地承包權利的約定仍然是以集體與農戶的單邊行政契約為主,缺乏市場機制的作用,雙方談判地位不對等,缺乏市場機制下財產關系運作的自我穩定性。因此,承包土地跨區域、所有制調整的可能性很小,限制了土地流轉的可能性。盡管十七屆三中全會以來允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,發展適度規模經營,但由于云南土地經營流轉市場的發育滯后,現實中土地流轉依然困難。然而,土地流轉對于促進規模化經營,激發企業、個人參與生態文明建設具有重要的意義。

二、產權制度缺失對云南生態文明建設主體行為的影響

1.對企業、個人行為的不利影響

首先,不利于形成穩定的預期。產權缺失使承包權的長度和強度難以到位,各級政府往往會利用管理權優勢來干預承包者的生產經營權,擾亂了承包主體的預期,使承包者對土地承包期限延長的預期并不太高,也不愿在耕地、山地或草地上進行大規模長期投入,導致對資源的掠奪性開發,惡化了生態環境。

其次,不利于生態文明建設資金的籌集。云南生態環境惡劣地區的居民收入水平低、資金少,而生態環境治理投資大、周期長、見效慢的特點往往使他們不得不維持原有的生存生產方式。如果他們擁有的土地承包權利是一個完整的物權,可以自由抵押獲得貸款的話,生態環境治理資金的籌集就會容易許多,從而刺激當地居民大力發展生態產業和循環經濟,正確處理開發與保護的關系,實現經濟效益和生態效益的統一。但是“國家所有”導致的產權缺失使金融資本難以進入農村,使農村土地承包經營權抵押的設定出現了操作困難。

再次,不利于實現規模收益和外部效應“內在化”。生態產業一般具有生長時間長,勞動投入少的特點,需要進行規模經營。[5]而土地“集體所有”隱含著平均分配和村組分割占有。云南目前土地流轉市場發育不足,通過交易實現規模經營的可能性還難,面積太小使生態產業經營者難以高效利用生態產品,管護成本高,一些外部效應無法“內在化”。

2.對地方政府行為的負面影響

首先,容易產生依賴心理。由于生態文明建設是一項系統工程,短期內很難出績效,另外,云南位于我國長江、珠江等流域的上游,也處于東南亞幾條大河的上游,是我國乃至東南亞地區的一條重要生態屏障。這使得云南一些地方政府存在嚴重的“依賴心理”,認為云南的生態文明建設應是國家行為,應由國家負起全部責任。而退耕還林、禁牧還草等占用的大量土地減少了各級政府當前的土地收益,使云南各級地方政府將目光轉向國家生態環境治理款項,以求通過獲取國家大量轉移支付撥款彌補其收益損失,刺激了地方政府依賴國家生態建設款項的欲望,甚至與民爭利。

其次,容易形成新的生態破壞,使治理進度趕不上破壞速度。由于云南各級政府財力有限,生態文明建設不可能全方位展開,只能先治理生態環境惡化比較嚴重的地區。但是各級地方政府為了追求自身利益最大化,加大了對未保護和治理土地的剩余索取,加劇了耕地、山地、草地的退化速度。如一些地區為了不影響本地的財政收入和經濟發展,盲目開發建設水電站,隨意濫伐森林的事例屢見不鮮。

再次,不利于生態文明建設的可持續發展。生態產品是公共產品,產權界定不清,缺乏明確的產權主體,導致公有財產淪為無主財產,消費者無需付費即可消費,缺乏對使用者的有效約束與監督。[6]而生態產品的養護方則是云南各級地方政府相關部門及廣大當地居民,養護成本高而回報低,使林草水養護方的積極性受到影響,影響生態文明建設的進一步發展。

三、創新產權制度,推進云南生態文明建設

1.完善自然資源產權制度

產權學派認為,治理生態環境的關鍵是明確自然資源產權,讓市場來決定自然資源的配置,以實現最優資源配置,從而達到建設生態文明的目的。我國實行自然資源國家所有制,在資源開發利用以及資源轉化為資產的過程中,資源的占有、使用、處置、經營均由國家來決定。云南資源耗竭和環境惡化的根源在于產權不明晰和產權配置不當,只有明晰的產權才能對濫用資源和污染環境構成阻隔屏障。我國法律規定的資源絕大部分屬國家所有,因此,云南必須完善自然資源產權制度,明確各級政府、各類企業和個人對自然資源的產權關系,對自然資源的合理開發利用,強調國家的資源收益權,使國有資源的所有權在經濟上得到充分體現,以提高資源使用成本,遏制對資源的過度開發浪費行為。

2.明確環境產權

若能明確界定環境產權,形成相應的制度安排,使環境資源的外部成本內部化,那么就會改變成本與收益不相稱的局面,就會促使產權擁有人(指主權國家)和產權使用人(指購買環境產權的企業)愿意為生態文明建設投入改革成本。環境產權界定的范圍既包括現有的自然資源和自然環境,又包括破壞生態環境與資源所造成的侵權和經濟損失。對產權難以界定的自然資源和自然環境,如空氣、河流,云南可以通過劃分各地區一定的責任范圍,如合理分攤環境治理費用和嚴格法制約束,制定出明確的獎懲規則。對無法避免的資源消耗和環境污染,可以通過政府作為維護生態環境的代表與污染者之間進行環境產權與排污權的付費許可污染的交易以及排污權的產權交易,盡可能減少環境污染和無節制使用自然資源及由內部經濟性行為導致的外部非經濟性行為。這就要求云南要建設一個完善的排污權市場,使排污權成為企業的一種生產要素,使企業能優化配置和節約使用排污權。

3.引入激勵競爭機制,建立市場化的生態公共產權模式

這是云南生態產權市場優化的第一步,也是目前條件下的最重要一步。在這個過程中,首先要將生態產權所有權代理市場化,然后將生態資源的使用權獲得市場化。作為資源的公共產權主體,國家是個抽象的、不清晰的集合,權利無法被具體界定到某個人,因而,要切實行使資源的所有權,國家必須把這一所有權委托給中央政府;而中央政府又必須委托給中央政府各部門和地方政府去管理;各部門和地方政府又不可能全面控制和管理這些資源,它們必須尋找代理人直接管理。這樣,生態資源的產權必然被層層委托給眾多具體代理人去行使,其間必然經過很多環節,每個環節的代理人與它的委托人的利益目標都會存在差異。由于國家代理人的政府和它的各級代理人利益目標差異,以及各級代理者的機會主義行為,生態資源所有權代理主體在沒有約束和競爭的情況下將產生嚴重的“政府代理失效”即“政府失靈”。[7]當前,解決云南生態代理“政府失靈”的有效途徑是引入自然資源產權代理者競爭機制,即引入政府間競爭。引入自然資源產權代理者競爭機制的基本做法是把生態環境保護納入各級政府“政績”考核的指標體系,并把傳統的GDP核算轉化成綠色 GDP核算,以量化評估各個代理人的生態環境保護績效。

所有者缺位,企業經營者的權利與責任不對稱,使國有企業經營管理階層疏于對資源的節約,造成了資源浪費和非效率配置。所以,云南必須打破“公有”—“公用”—“公營”中的“公用”、“公營”運行范式,把所用權和經營權按生態資源公共性、外部性,做技術性分離,明確所用權和經營權各自的權能,引入民營企業、外資企業等非國有企業參與生態產權的經營和競爭,使國有企業從部分生態資源的經營領域退出,形成多元化、市場化的生態資源經營制度。另外,對生態正外部性的產品,政府可選擇激勵性補貼、政策性金融支持、稅收減免、技術支持、優先采購支持等手段激勵擴大生態正外部性生產;而對生態負外部性的產品,可通過法律禁止、政府規制和道德約束三種手段抑制和消除生態的負外部性,從而達到生態外部性求解的產權制度優化。[8]

4.建立生態產權混合市場模式及其運行機制

生態產權交易多種多樣,既有使用權與使用權的交易,也有使用權與所有權的交易,但最徹底的產權交易是所有權交易。在生態環境資源具有完全的競爭性和排他性,外部性可以忽略不計的情況下,生態環境資源的所有權交易能增加交易的長期收益預期和減少交易的不確定性,因此能提高交易的收益,特別在交易對象的效用(收益)在較長時期分布時,更能提高交易雙方的剩余。盡管云南生態效率低下根源于“公”權,但提高其效率的出路未必就在于“私”權化,所以,云南生態產權市場的完善,最終需要將部分的生態環境資源的所有權私有化,形成公私產權接軌的生態產權混合型模式,為云南的生態文明建設奠定良好的產權制度基礎。

根據云南的生態資源狀況和生態產權現狀,我們試對其產權制度改革作如下安排:

(1)生物性可再生自然資源。這類資源主要包括各種動物、植物、微生物及其周圍環境組成的各種生態系統,如草地、森林、野生動植物等。這類資源具有循環再生能力。只要人類活動遵循生態規律的要求,生物性可再生自然資源即可周而復始地生長,為人類長期利用。所以,國家可以法律形式確認草地、森林、野生動植物等生物性可再生自然資源歸屬于不同的主體所有。云南對這些自然資源的所有權安排,可借鑒國外經驗,根據生態效益的大小安排所有權。對生態草地、生態林、珍稀動植物繼續保持國家所有;對一般的生產性草地、經濟林地等所有權,云南可通過拍賣或授權的方式轉讓給其他所有者,構造出國家、集體、企業、個人、社會組織所有的多元所有權結構,以充分調動各方面的積極性,防止資源被濫用。

(2)非生物可再生自然資源。這類資源主要包括土地和水等,其特點是雖然沒有生命,但具有可以恢復和循環利用的特點。只要人類合理利用,它們就能成為人類永久利用的自然物質。因此,在一般情況下不需要改變其國家或集體所有的性質,而對一些非緊缺性土地,如荒山、荒地等,云南可以在規定其目標用途(如植樹)后把其所有權拍賣,以激勵企業和農戶的長期投資,避免這些土地的生態狀況繼續惡化。

(3)不可再生自然資源。不可再生自然資源指包括鐵、煤、石油等各種金屬和非金屬礦物在內的礦產資源。不可再生自然資源具有鮮明的耗竭特點。對于這類特殊的資源,世界上絕大多數國家都通過立法確認其作為社會財富歸國家所有。我國也在法律中明確規定礦產資源的所有權一律歸屬國家。面對我國人均礦產資源日益減少的嚴峻形勢,對多數礦產資源應繼續堅持國家所有的政策,但對一些非緊缺而沒有規模開發效應的小礦山,如小煤礦、小銅礦等,云南可通過拍賣方式把其所有權出售給企業或其他經濟組織,以克服礦產資源因“無主”而形成小礦山亂挖亂采的狀況;還有利于引入競爭和價格機制,改變云南目前礦產資源因“無價”而粗放開發和浪費使用的現狀。

[1]盛世蘭.科學發展觀視野中的云南生態文明建設[J].昆明:西南林學院學報,2008(4).

[2]汪戎,朱翠萍.“生態赤字”的制度因素分析[J].昌明:云南社會科學,2007(4).

[3]胡陽全.云南民族地區的生態環境保護[J].昌明:云南民族大學學報(哲學社會科學版),2007(5).

[4]盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京:中國發展出版社,2003.

[5]崔亞虹.民族地區生態狀況與生態文明建設的四維路徑[J].沈陽:遼寧師范大學學報7(社會科學版), 2009(3).

[6]諾斯.制度變遷與經濟績效[M].上海:上海三聯書店,1994.

[7]唐英.論我國生態產權制度改革[J].北京:財經政法資訊,2009(2).

[8]廖衛東.生態外部性求解的產權制度優化[J].北京:當代財經,2004(12).

責任編輯:浩 宇

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F205

A

1004-1605(2010)04-0056-04

本文為德宏師范高等專科學?？蒲辛㈨椫攸c課題《云南民族地區生態文明建設的制度創新研究》(200802)的階段性成果之一。

梁愛文(1974-),男,湖南婁底人,德宏師范高等?？茖W校講師,在讀經濟學博士,主要研究方向為新制度經濟學和宏觀經濟學。