護“命脈” 明責任 保發展——《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》解讀

□ 文/本刊記者 張建

石油和天然氣的管道保護，關乎社會穩定、民生發展、經濟建設和國家全局。《石油天然氣管道保護法》的頒發，將為油氣管道安全運行保駕護航。

石油天然氣管道可謂能源輸送的“命脈”，油氣管道的規劃、維護和安全運行，關乎國計民生。為有效保護我國石油及天然氣管道，保障石油、天然氣的輸送安全，維護國家的能源安全和公共安全，十一屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》），于2010年10月1日施行。這標志著我國石油天然氣管道安全正式納入法律保護范疇。

法之亮點

《石油天然氣管道保護法》是我國石油天然氣法律體系的重要組成部分，具有如下特點：

明確管道企業的責任和義務?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》強調管道企業是維護管道安全的主要責任人，對其義務做出規定：一是強調管道企業要接受政府和有關部門依法實施的監督，保障管道安全運行。二是要求管道企業應保證管道建設工程的質量，在管道建設中遵守法律、行政法規有關建設工程質量管理的規定。管道的安全保護設施應當與管道主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，從源頭上保證管道安全。三是針對管道企業在管道運行中保障管道安全的具體環節，規定：管道企業應當建立健全管道巡護制度，發現有危害管道安全的情形或者隱患的，應當按照規定及時處理和報告。管道企業應當定期對管道進行檢測、維修，確保其處于良好狀態；并對管道安全風險較大的區段和場所進行重點監測，采取有效措施，防止管道事故的發生。

明確政府、有關部門的管道保護責任。在政府責任方面，《石油天然氣管道保護法》明確規定，國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發展規劃，統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接，協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題。國務院其他有關部門依照有關法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責管道保護的相關工作?？h以上政府管道保護主管部門為保障能源輸送和公共安全，有責任指導、監督有關單位履行管道保護義務，協調處理管道保護中的重大問題，查處危害管道安全的違法行為。

切實維護土地權利人、群眾的合法權益。油氣管道依附于土地，管道設施的存在影響到對土地的利用。為切實維護土地權利人的合法權益，《石油天然氣管道保護法》規定，依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應按管道建設時土地的用途給予補償。同時規定，因管道巡護、維修、檢測等作業給土地使用權人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業應當依法給予賠償。

針對管道安全事故的應急處理，《石油天然氣管道保護法》規定，發生管道事故，管道企業應當及時通報可能受到事故危害的單位和居民。這充分體現了維護管道安全，要把人民群眾生命財產安全放在首位的立法原則。

注意貫徹節約用地、環境保護等原則。針對如何處理好管道規劃建設與生態環境保護的關系，《石油天然氣管道保護法》規定：管道的規劃、建設應當符合管道保護的要求，遵循安全、環保、節約用地和經濟合理的原則。同時規定，管道建設項目應當依法進行環境影響評價。

法之成因

油氣管道是我國的能源大動脈，管道運輸傳輸的介質具有高壓、易燃、易爆等特點，其安全關系國民經濟命脈和公共安全。我國《石油天然氣管道保護條例》對油氣管道保護、對破壞油氣管道行為的具體處罰措施，都做出了明確規定。但一直以來，打孔盜油等危害管道行為的事件卻層出不窮，給生產企業造成了財產損失，給生態環境造成了重大威脅。安全問題是目前我國管道領域面臨的最大問題。

放眼國際，世界石油管道網總長度約200萬千米，歐美國家在管道安全運營方面積累了豐富的經驗。英國在1934年頒布了《石油法》，后于1971年、1975年分別頒布了《天然氣法》和《石油和水下管道法令》?！都幽么笫唾Y源法》和《加拿大石油作業法》是加拿大針對石油和天然氣管道的專門立法。此外，意大利、美國、俄羅斯、沙特阿拉伯等國家在管道安全運營方面也都積累了豐富的經驗，都已形成了系統的安全模式，值得借鑒。

石油天然氣長輸管道是保障能源供給的基礎性設施，管道運輸已成為現代五大運輸方式之一。據統計，目前，中國石油70%的原油、99%的天然氣都通過管道方式運輸，干線管道已經超過7萬公里。中俄、中緬和中哈等國際管道建成之后，管道總里程預計達到8萬公里。隨著石油天然氣管道在國民經濟發展以及民生建設方面的作用日益顯著，缺乏對管道保護的專門法律規范，顯然與我國能源大國的地位不吻合。

隨著城鄉建設的不斷加快，管道與鐵路、公路、河道等工程存在著諸多復雜的相遇關系。此外，經濟建設、城市發展與管道保護之間的矛盾也亟待調整。2010年，我國擁有油氣管道總里程將超過10萬公里，未來兩年還需修建4萬公里，油氣管道這一國家級的公共基礎設施建設會大大提速，能源動脈呼喚法律保護。

2008年，為應對國際金融危機的嚴重沖擊，國務院高度重視加強和改善宏觀調控，為經濟發展提供了一系列立法項目。為保障石油、天然氣的輸送安全和公共安全，維護國家能源供給安全，國務院向全國人大常委會提交了《石油天然氣管道保護法（草案）》的議案?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》是在總結原有行政法規實施經驗的基礎上形成的，細化了管道安全保護措施，規定了危害管道安全行為應負的法律責任。

法之思索

為加強海上的油氣管道保護，《石油天然氣管道保護法》授權國務院，根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定。《石油天然氣管道保護法》主要針對陸上油氣管道規定相應的安全保護措施，需要指出的是，其中關于管道保護的一些基本制度，對海上油氣管道也是適用的。

我國地域寬廣，幅員遼闊，隨著海島建設的開發和發展以及管道鋪設技術的提高，石油和天然氣的管道不僅要鋪設在陸域，也會鋪設在海域。為了適應在海域鋪設石油、天然氣管道，對于在海上的石油和天然氣管道的保護，同樣重要。海上石油天然氣管道的鋪設和保護是一個系統工程，非常復雜，比陸上管道的鋪設和保護要難得多。墨西哥灣“漏油事件”對美英兩國及墨西哥灣地區的百姓生活以及生態平衡造成的嚴重損害，足以引發我國對海上油氣管道保護的思索。

此前，十一屆全國人大常委會第十四次會議在審議《石油天然氣管道保護法（草案）》時，政協委員林強曾提出建議，在法律總則第二條中，“中華人民共和國境內”后增加“陸域和海域”，改為“中華人民共和國境內陸域和海域輸送石油、天然氣的管道保護，適用本法”。 政協委員嚴以新也建議，多列兩個條款把海域的管道保護列入其中。他指出，“如果由國務院再另外制定辦法的話，有失法律的本意”。政協委員朱文泉則建議，“國務院海洋行政主管部門依照有關法律法規負責審批和管理海上石油天然氣管道的鋪設，并具體負責海上石油天然氣管道的保護工作”。政協委員高之國建議，“國務院和國內有關主管部門針對我國現行海上石油天然氣管理和保護的規定盡快修改完善”。

我國是一個石油和天然氣資源相對匱乏的國家，在當前和今后的相當長的時期里，國民經濟快速發展，民生水平逐步提高，對石油和天然氣的需求逐年增加，石油和天然氣管道建設也將日益增多，保護任務艱巨。石油和天然氣的管道保護，關乎社會穩定、關乎民生發展、關乎經濟建設、關乎國家全局，《石油天然氣管道保護法》的頒發，將為油氣管道安全運行保駕護航。