我國農村公共物品供給的理論分析與政策思考

韓 鵬

農村公共物品的有效供給，是保證農村穩定、農業發展以及提高農民生活水平的必要保障，也是全面建設“和諧社會”過程中有待解決的問題之一。

在建國后我國經濟不斷提升的過程中，農村經濟運行機制幾經完善，農村公共物品的供給也得到不斷提高，但局限于我國經濟基礎薄弱、農村區域廣大等因素的制約，目前仍顯不足。絕大多數農村地區的供水、供電條件仍然較差、通訊網絡和道路交通設施薄弱，與農村經濟發展的需要不相適應。在經濟發展受阻的情況下，社會發展的穩定器社會保障制度在農村卻相對落后。眾所周知，我國社會保障制度在不斷發展，城市地區相對完善，養老保險基本沒有延伸到農村，家庭養老以及個人儲蓄養老在農村仍占主流，基本養老保險在農村供給尤顯不足。在社會保障中，醫療保險也是農村經濟發展過程中的軟肋，目前我國在農村地區全面推廣合作醫療制度，是一個很好的嘗試，但是仍然難以與城鎮人口相比，不利于人口素質的提高。此外，與農業、農民以及農村相關的通訊等基礎設施以及農業信息、公共圖書館、教育、文化娛樂等公共物品，在供應上均處于短缺狀態。

農村公共物品在供給總體不足之外，其供給結構也不夠合理。長期以來，我國農村公共物品屬于“供給主導型”的供給模式，在市場經濟逐步完善的今天，加之政府行為人具有理性經濟人的屬性，難以與農村之需求相適應，存在供求錯位問題，使得準公共產品較多，而純公共物品相對不足；短期公共物品較多，而長期公共物品相對不足；重視公共物品新建，而對于維護、維修已有的農村公共物品重視不夠。同時，供給的地區結構不盡合理，地區差別較大。

總的來說，目前農村公共物品的供給短缺，結構不盡合理。而有效的農村公共物品供給對農民、農業的影響是巨大的，在提高農民物質文化生活方面具有不可或缺的重要作用。農村生產性公共物品有效供給對農民收入的增加有著長期有效的作用，是對農村生產、投資環境的改善，這有助于降低生產成本、增加農民的收入，對農民的消費水平和消費結構也產生間接的影響。而良好的非生產性公共物品的供給又促進了農民精神生活的提升，改善生活環境，提高社會福利，對維護農村社會的穩定也大有裨益。

對于目前這樣的問題，我們需要從理論上探究其內在運行的機理。首先要厘清農村公共物品的內涵與外延。依據薩繆爾森（1954）對公共物品內涵的界定，可知具有排他性或競爭性或二者同時具備是公共物品的主要特點，只具備其一的是準公共物品，二者兼有是純公共物品。這樣就不難得出，農村公共物品就是主要為農村發展服務的、以全體農民為供給對象的公共產品與公共服務，外延上應包括農村的道路建設、農田水利建設、農村教育醫療產品的提供、種田科技知識的提供以及社會保障等。農村公共物品的這一本質內涵的界定，可以得出其具有如下特性：一是具有非競爭性或非排他性。非競爭性意味著邊際生產成本為零，也意味著邊際擁擠成本為零。公共物品的非排他性使得通過市場交換獲得公共物品的消費權力機制出現失靈。這樣如果是非競爭性和非排他性兼備的純農村公共物品，具有消費的不可分性，無法形成市場價格，因而很難像私人物品那樣通過市場來供給，應由國家和政府來投資、生產、提供，形成政府職能的重要組成部分。二是外部性。這緣于公共物品的非排他性、非競爭性特征：由于無法排除未付費者的免費使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便車”行為；而負的外部性則易造成公共物品供給的“理性不經濟”現象。三是投入的密集性。在農村公共物品的供給中，像農田水利設施等基礎設施建設，需要大量的資金和勞動量的投入。

農村公共物品的本身屬性或特性一定程度上決定了其供給模式的選擇，并與不同的社會經濟體制相適應。政府和市場都可以成為公共物品的供給者。目前來看，各國實踐中的供給模式主要是以下三種：政府直接生產并提供公共物品，形成政府集中控制的“國家化”模式；政府控制所有權，而私人部門生產經營公共物品，形成國有私營生產模式；私人所有，并生產經營公共物品，政府進行必要的規制，形成政府管制下的私有化模式。在政府集中控制的“國家化”模式中，國家在農村公共物品的治理當中全權負責，以強制權力為基礎，突出強調了公共物品的公共性，排除了私有化模式可能帶來的農村公共物品產權私有后導致社會不公正的危險。在市場經濟中對農村純公共物品來說，也是必須的。對于某些農村準公共物品供給來說，在市場經濟中，市場的介入已經成為可能，可采取國有私營模式。這就使其具有邊際收益大于邊際成本的可能性，從而給市場的介入創造了條件。另外，部分農村公共物品可以采取私有化模式進行供給。

筆者認為，在我國實行計劃經濟向市場經濟逐步轉化，并得以完善的背景下，對農村公共物品的供給應該由單一供給模式逐步向多元化供給模式轉變和實施，逐步建立與農村經濟發展相適應的公共產品供給機制。非營利組織和政府、市場一起構成了公共物品多元供給的主體。一般而言，政府對公共物品的提供，定位于大多數人的需求，或者是“中位選擇”，無法滿足一小部分人的特殊需求或者超額需求。在市場無法做、政府又不能為的領域，非營利組織發揮著積極的作用，滿足社會的特殊、過度的公共物品需求。在市場經濟中，這根本上是由公共物品的性質決定的：非競爭性、非排他性的農村公共物品還應由政府來提供；而非競爭性、可以排他的農村準公共物品，應通過市場機制供給；具有競爭性和非排他的準農村公共物品，由于排他不可能，則應由政府和非營利組織提供。同時，政府、市場與非營利組織在公共物品供給中是相互分工、相互協調的互補關系，共同推動農村公共物品的有效供給。可以說，政府、企業和非營利組織對于農村公共物品的供給都具有自身的優勢和不足，所以對于農村公共物品的供給，多中心治理應該是一個較好的選擇。其重要的特點是，農村公共物品可以通過多種制度選擇來提供，突出農民的參與和組織的自治功能。

農村純公共物品應主要由政府提供，實行政府集中控制的“國家化”模式，一是緣于政府的職能定位，可以說政府責任自從國家成立以來，其重要作用之一就是提供公共物品，當然也包括農村公共物品。二是市場失靈所導致的，由于農村純公共物品具有非競爭性和非排他性，并導致較強的外部性，使得付出與回報無法對應，僅僅依靠利益驅動，通過市場機制無法滿足農村純公共物品需求。三是目前我國的“三農”弱勢背景，越是弱勢則與市場相伴而生的各種市場風險和不確定因素越發突出，這樣通過市場化的辦法來提供農村純公共物品很難達到應有的效果，甚至是空白。而非競爭性、可以排他的農村準公共物品，應通過市場機制供給，這與我國市場經濟逐步完善相一致，在具有排他性的技術條件和經濟可行性的情況，在利潤平均化趨勢的過程中，通過市場競爭，使得部分企業資本轉移到這類農村公共物品的生產上，并提供有效供給。對于非營利組織供給農村準公共物品，奧爾森在《集體行動的邏輯》（1971）一書中指出，經濟激勵不是唯一的激勵，人們有時候還希望去獲取聲望、友誼以及其他社會和心理目標。當不存在經濟激勵驅使組織從事公共物品生產的狀況下，可能有一種社會激勵成為其從事某項活動的動力。需要強調是，不論何種供給模式，均需要良好的監督機制來規范運行，包括國家的管制和群眾的監督。

我國目前農村公共物品存在的問題，與目前的供給模式不無關系，通過以上理論分析，明確地得出應該實行多元化的供給模式，來保障農村公共物品的有效供給。下面就我國目前供給模式的缺陷，以及未來模式改革中應注意的問題進行分析論述。

我國目前農村公共物品供給模式的缺陷，首先表現在供給主體與供給責任劃分不明確。應由政府提供的農村純公共物品，具體又細分為中央與地方政府的供給，但是目前存在著兩者之間供給責任劃分不明確。政府與其他社會團體對各類農村公共物品供給責任劃分得也不明確。據上文分析可知，按照農村公共物品性質不同，公共物品的供給主體也應不同，一些涉及廣大人民利益的純公共物品，理應由政府提供，而一些惠及較小范圍的準公共物品，可以采用各種方式通過市場或非盈利組織來提供。目前我國農村公共物品供給在這方面還比較混亂，供給渠道單一，供給效率低下。其次，農民需求表達機制的不足。農村純公共物品由政府來提供，但是常常出現供給與需求脫節現象，無視需求的供給必然是無效而低質量的供給，緣由在于農民需求表達機制的缺乏，農民話語權的喪失是導致農民的需求不被重視，進而影響農村公共物品供求失衡的一個重要原因。再次，供給渠道單一。在供給機制上，一定程度上存在政府壟斷經營，限制其他的經營主體進入。私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共物品供給領域，難以滿足鄉村社會多層次、寬領域的公共需要，并容易產生“尋租”行為，往往提供公共物品數量有限，質量不高，難以保證農民對公共物品多樣性、高質量的要求。最后，農村公共物品監管不足，供給效率低下。現行的農村公共物品供給，信息不對稱，缺乏外界的有效監督，尤其是缺乏廣大受益民眾的監督，使其在運行決策的過程中，往往僅從自身利益最大化出發來對公共資源進行投資、使用、安排，加之內部監督成本高昂，導致效率低下。

為了解決以上問題，提高我國農村公共物品的供給質量和水平，完善供給結構，促進農村經濟發展，構建社會主義和諧社會，需要有效實行多元化的農村公共物品的供給模式，彌補目前供給模式的不足，克服缺陷。