淺析我國政策性農業保險存在的問題及思路

于姍姍

一、政策性農業保險及開展試點情況

政策性農業保險是投保人支付少額保費、政府補貼大部分保費，把被保險人農業生產經營過程中自然災害或意外事故造成的財產損失風險轉嫁給保險人的一種制度安排。發展農業保險，對轉移分散農業風險，保護和提高國家糧食綜合生產能力，促進農民增收，確保糧食安全，維護農村經濟社會穩定，服務社會主義新農村建設和和諧社會建設，具有十分重要的戰略意義。

據初步統計，截至2008年底，中國人保在政策性農業保險方面承保農作物面積已突破7600萬畝，是2007年全國主要農作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風頻發的省、區開展政策性農房保險，承保農房近2500萬戶，承擔風險責任3300億元。

由于農業保險風險損失大、損失頻率高，商業化經營困難，一直難以形成規模，保障范圍極其有限。政策性農業保險作為惠農政策，改善了以往一些農民“多年致富，一災致貧”的窘境，政策性農業保險在全國開展試點為提高農民種地積極性探索一條農業風險管理、災害損失保障的制度路徑。

二、政策性農業保險試點中存在的問題

（一）農民風險意識淡薄，對農業保險認識不足是農業保險推廣的主要問題。農業生產長期“靠天吃飯”，農民大部分沒有風險防范意識，農民普遍對農業保險理解不透、認識不足，尤其在一些信息不發達的地區，推廣政策性農業保險更是困難重重。

（二）保險費率過高，超過農民預期損失概率。農業屬于高風險的行業，大部分農民對自己的農作物或牲畜比較了解，根據地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預知其面臨的風險，也就是預期損失概率。這個損失概率通常低于保險費率。一些地方農作物險種的費率高達9%～10%，即使有財政補貼，這對一些收入還不高的農民來說，仍然是一個沉重的包袱。

（三）保險責任范圍與農民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災害造成的死亡、滅失或絕收損失，農民希望能將旱災和病蟲害損失也列入保險責任范圍。水稻孕穗期寒災造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風險。

（四）法律法規的缺失是農業保險推廣的政策軟肋。我國至今還沒有一部完整的法律法規對政策性農業保險業務予以扶持，地方也沒有管理條例，農業保險的業務開展所依靠的是上級有關部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。

此外，由于農民收入水平相對較低、政策扶持力度和配套措施仍顯不足、農業生產風險損失率高、農戶與農作物種植的分散性等都使得當前保險公司很難深入鄉村開展保險業務，這都在很大程度上制約了農業保險的發展。

三、推進完善政策性農業保險的思路

（一）加大政府推動宣傳力度，推動農業政策性保險業務的發展。農業保險作為農村金融服務體系的重要組成部分，有效地提高對農業經營者的救濟能力，減少農民的經濟損失，保障農業再生產能力，對支持社會主義新農村建設起到重要的促進作用，關系到千家萬戶的切身利益，關系到社會穩定與和諧。

（二）完善相關的政策法規體系，建立法律保障機制。我國應盡早出臺專門的《農業保險法》。《農業保險法》應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；《農業保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持。

（三）政府推進政策性農業保險的專業化進程

1.設立專門政策性農業保險公司。由于農民收入相對較低和保險意識差，因此由政府成立專業政策性農業保險公司引導農業保險發展是比較切合我國實際的。政府支付一切經營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農業保險公司外，還應鼓勵商業性保險公司、合作社經營農業保險業務，突破單一格局，向多元化發展。對商業性保險公司經營的農業保險業務提供優惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業性保險公司經營目標與農業保險效益低的矛盾。

2.組建政策性農業再保險公司。通過再保險機制，最大限度地分散農業風險。也可允許其他保險公司經營農業再保險業務，超額賠付部分由政府負擔，減少原保險經營者的風險。

（四）調整完善農業政策性保險試點方案

1.提高保險賠付標準。建議政策制定機關在制定政策時，適當調整賠付標準。

2.擴大農業保險范圍。兼顧各方利益的前提下，加強農險產品的開發創新，擴大保險范圍，豐富保險內容，提供適銷對路的保險產品，逐步滿足農民的需要。

3.減免困難群體保費。對貧困鄉鎮、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，采取更優惠的政策。

4.取消地方自行出臺的保費補助政策，避免農民之間相互攀比，以減輕政府的保費補助壓力；同一險種的保險賠償條款應當保持一致性等。

（五）政府加大對政策性農業保險的財政支持力度

農業保險的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動，國家財政應加大對農業保險補貼力度。一方面，各級財政應對工作成本高、保費收繳難的農險業務給予必要的經營費用補貼，另一方面切實提高中央財政對農業保險的保費補貼比例，特別是對種植業保險的保費補貼比例。同時鼓勵老百姓積極購買農業保險，把市場化的風險分擔機制建立起來，借以推動整個農業保險工作的全面開展。

在具體的工作實施中，既要保證試點期間專項工作經費問題，又要徹底解決縣級配套資金問題。中央財政還應考慮不同地區的實際情況，實行區別對待的補貼政策，將更多的財力向貧困縣或產糧大縣傾斜。同時，政府還應建立政策性農業風險準備金機制。對農業的風險準備金按照一定比例，建立省、市、縣多級農業保險準備金，用于農業損失發生后的賠償，單獨設賬、獨立核算，結余留存，逐年滾動積累，以實現豐年積累、平年結轉、災年調濟。