對構建內蒙古環境責任保險制度的探討

哈斯其其格

一、環境責任保險及其重要意義

環境責任保險是指以被保險人因污染環境而應當承擔的環境賠償或治理責任為標的的責任保險，是一種市場化、社會化的責任風險管理機制。通過該機制，能夠更有效地解決能源企業責任風險，減少企業經營的波動性，有效保障受害人，進而促進經濟社會協調發展。

（一）引入環境責任保險可有效解決政府、企業和受害者面臨的經濟負擔，并能減少各種社會損失。一是有利于緩解政府財政的壓力。通過保險方式防治環境污染，可以為環境受害者提供及時的經濟補償，減輕政府負擔，也可轉移和分散參保企業經營風險。二是通過商業保險方式建立有效的激勵機制。針對不同企業風險狀況實行差別費率、浮動費率，能夠鼓勵參保企業降低污染排放數量和程度，增強參保企業治污積極性。保險公司將根據市場行情開發環境責任保險產品并通過積極參與投保企業的風險管理，對參保企業的環境風險進行評估、分析、預防和控制，可以從源頭減少責任事故的發生，以降低社會凈損失。

（二）對于保險公司而言，通過發展環境責任保險，不斷拓展服務領域，尋找新的利潤增長空間。由于在當前國內保險市場上傳統的汽車保險等財產保險的盈利空間有限，保險企業若想尋找足夠的贏利空間，環境責任保險可成為保險業新的業務增長來源。不僅能在激烈的行業競爭中分得相應的利潤，還能塑造良好的行業形象并為地區經濟社會發展做出應有的貢獻。

二、能源與環境友好發展需要環境責任保險護航

能源產業作為內蒙古自治區經濟發展的重要支柱，其主導地位日益突出。近十年來，內蒙古能源產業的迅猛發展不僅大大促進了自治區經濟社會的發展，也為全國的能源供給做出了巨大貢獻。但是，能源產業快速發展在很大程度上是以犧牲部分環境質量和環境福利為代價的。

（一）內蒙古能源產業發展中存在的環境污染問題

1.煤炭資源開采造成的生態環境破壞。內蒙古總土地面積118萬平方公里，含煤面積達12萬平方公里，而大型煤礦、小發電站往往又蘊藏和坐落于牧區、山區和林區等環境敏感區域。據調查，內蒙古因煤炭開采引起的生態環境破壞至少有7大類，如在煤炭露天開采、掘井過程中，破壞了地表植被，造成水土流失。據內蒙古2004年第3次荒漠化監測結果顯示，內蒙古荒漠化土地為9.33億畝，約占全區總土地面積的52.6%；再比如采煤產生的廢水未經處理排放到河流和滲入地下，造成地表、地下水受到一定程度的污染。

2.煤炭發電帶來的環境污染。煤炭發電的污染物主要有煙氣、粉煤灰、爐渣和廢水煙氣中的主要污染物包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、一氧化碳等。其中二氧化硫是常規煤電的首要污染物，將造成酸雨的形成；其次是氮氧化物，會造成光學煙霧，而且它產生的溫室效應大約是二氧化碳的200～300多倍；二氧化碳可能會使全球氣候變暖；粉煤灰含有放射性元素；懸浮顆粒則會危害人的呼吸系統。

上述分析表明，隨著工業化進程的加快和能源產業發展，內蒙古生態環境的壓力越來越大，經濟發展與生態環境的矛盾非常突出。而環境污染事故發生后，由于善后處理沒有機制保障，企業應該承擔賠償和恢復環境的責任往往得不到落實，最近10年來，國家累計投入371億元幫助內蒙古改善生態環境。

（二）內蒙古能源發展中存在的責任事故問題。眾所周知，能源行業是一個高危行業，尤其是煤炭行業，安全事故的發生不僅給煤礦企業帶來了巨大的經濟損失，更對礦工的生命和健康造成了巨大的威脅。內蒙古存在大量的小煤礦，小型發電站，土煉油廠，技術落后，設備陳舊，機械化、半機械化和手工業生產并存，因此從原料——加工——消費環節都存在嚴重的安全隱患。雖然我國的《工傷保險條例》對職工在工作過程中發生事故造成傷亡給予的工傷補償均有詳細規定，但是規定的賠償金額很難滿足傷亡礦工的經濟補償需求，而且要得到這樣的補償仍然存在著困難。

環境責任保險作為一種市場化、社會化的責任風險管理機制，一方面能夠更加合理地轉移能源企業責任風險，有效保障受害人。另一方面，保險公司開發環境責任保險等產品，通過合理確定責任范圍，分類厘定費率，特別是通過實施有效的防災減損措施，強化能源企業責任意識，最終將減少環境污染和責任事故發生的概率，從而有效促進能源與環境友好發展。

（三）內蒙古環境責任保險發展現狀。環境責任保險制度在我國是伴隨著環境保護法規的完善和公眾責任保險制度的發展而產生的。從1991年開始，我國先后在大連、沈陽、長春、吉林等城市進行過環境責任保險的試點，但范圍不大，保險規模也很小，只有極少數企業投保。直到2008年，國家環保總局和中國保監會聯合發布《關于環境污染責任保險的指導意見》，我國正式確立了建立環境責任保險制度路線圖。

隨著保險業在國民經濟中的地位穩步提高，內蒙古保險業在自治區經濟發展和社會管理方面發揮著越來越重要的作用。2008年內蒙古全區保險業共承擔各類風險3.6萬億元，同比增長106.9%，累計賠款和給付43.52億元，同比增長35.09%，為2200多萬人次提供了近2萬億元的人身保險保障，為人民群眾未來的養老、健康積累壽險責任準備金243.53億元，保險逐步成為服務民生、改善民生和保障民生的重要手段。保險深度1.86%，保險密度585元，同比分別增加0.24個百分點和179元。保險資產總額243.25億元，較年初增長26.23%，行業綜合實力進一步增強。在保險業服務社會經濟方面，進一步拓寬服務領域，積極參與社會管理，責任保險服務領域不斷拓寬，全年共實現保費收入1.06億元，同比增長28.85%。

不難發現，隨著保險覆蓋面和對經濟社會參與度的逐步提高，保險業社會影響不斷擴大，較好地發揮了“經濟助推器”和“社會穩定器”的作用。但由于內蒙古保險業發展起步晚，總體規模不大，致使保險業在能源產業生產發展過程中的分散風險、組織經濟補償功能沒有得到充分發揮。目前，在烏海、赤峰等試點地區的煤炭企業實施了雇主責任強制保險。煤炭企業雇主責任強制保險的實施，為探索高危行業責任保險發展，以及有效發揮保險經濟補償和社會管理功能起到了積極作用。但是，環境責任保險和雇主責任保險發展基本屬于空白。

當前，內蒙古中小保險公司經營面臨較大壓力，部分公司業務增長困難甚至持續萎縮，開展傳統業務面臨著較大困難。尤其是財產險公司經營效益有待進一步改善，由于結構調整不力、創新不足導致承保利潤率同比均不同程度下降。筆者認為，著力推進煤炭等高污染、高風險行業的環境責任保險和公眾責任保險，開辟新的業務領域已經成為內蒙古財險業走出困境的制勝法寶之一。

三、構建內蒙古環境責任保險制度的建議

大力發展環境責任保險，保險公司在為經濟社會發展服務的同時，其自身也獲得了廣闊的發展舞臺。因此，發展環境責任保險既是保險業必須承擔的社會責任，也是保險業做大做強的歷史機遇。

（一）建立以強制保險為主、自愿保險為輔的參保模式。我國在環境責任保險試點時采取了自愿投保模式，由于沒有強硬的法律法規做后盾，大多數企業抱著僥幸心理，不愿投保，環境責任保險的作用幾乎沒有發揮出來。

環境安全關系到整個人類持續發展的生存空間，環境污染的危害及損失往往又是巨大而長期的。由于環境污染具有受害的范圍廣、程度深、影響久、受害人數多、賠償數額大的特點，環境責任保險應采取強制保險模式，這樣還可以有效防范自愿參保模式下可能產生的逆向選擇問題。但是鑒于我國地域遼闊、企業數目眾多且其實力或承受能力也參差不齊、企業環保意識不強等現實條件，我們建議建立以強制保險為主、自愿保險為輔的參保模式。針對污染嚴重和責任事故頻發的企業應實行強制保險制度，對環境污染較輕的行業，則可以實行自愿保險的模式。

（二）在構建環境責任保險制度的過程中，政府應該發揮主導作用。縱觀國外環境責任保險制度的發展情況，各個國家的法律制度均與環境責任保險制度的發展相配套，法制的發展促進環境責任保險制度的發展，為環境責任保險業務的開展提供了堅實的后盾。2008年環保總局和保監會聯合發布的只是一個“指導意見”，并不是詳細、嚴密的條款。因此，我國必須加強環境法制建設，把環境責任保險制度納入法制的軌道。

目前能源企業的安全生產問題已經越來越受到從中央到各級政府的重視。保險業作為解決這一問題的重要力量，應當不斷呼吁政府促成環保部門提出企業投保目錄以及損害賠償標準等相關責任規則的出臺，這樣既有利于減輕政府財政負擔，又有利于保險企業的經營。今后，保險業將積極同地方政府、企業主管部門等相關單位溝通協調，形成合力，爭取相關的政策支持，為自治區環境責任保險的發展創造良好的政策環境。

（三）對環境責任保險運行模式的選擇宜采取聯合共保形式。從目前西方各國環境責任保險制度的實際運行來看，環境責任保險承擔的保額大，加上發展歷史較短、經營管理方式遠未成熟，經營此類保險的風險大大高于其它商業保險。為了保證環境責任保險的穩步發展，需要建立長效運行機制。即按照“政府扶持、市場運作”原則，政府和保險公司組成責任共同體，雙方按照一定比例（例如4比6）承擔風險責任，共同辦理環境責任保險業務，政府負責組織推動、收繳保費和溝通協調，核保、精算、理賠則由保險公司牽頭組織。

（四）建立環境責任保險巨災風險化解機制。探索建立大災風險防范機制，應著重從商業再保和建立以財政為依托的巨災風險準備金兩個方面來建立巨災風險防范機制。在聯辦共保模式下，政府和保險公司各自按比例承擔最終超賠風險。例如，保險公司承擔的60%的部分，通過商業再保安排化解；政府承擔的40%部分，通過本級財政預算安排、統籌部分政府保費收入、自治區級財政補助等資金渠道建立環境責任保險巨災風險基金。