事業單位全面預算管理體系的構建

姚京欣

事業單位改革是一個系統工程，可以細分為產權制度改革、管理制度改革、財政制度改革、人事分配制度改革、社會保障制度改革等一系列改革。當前我國對事業單位的預算管理采用“核定收支”同時“定額補助”的辦法，就是事業單位要將全部收入包括財政補助收入和各項非財政補助收入與支出統一編制預算，報經主管部門核定。“定額補助”是根據事業單位收支情況，按照一定的標準確定一個補助的數額。這種國家對事業單位的預算統一管理的辦法，從一定程度上加強了事業單位收支管理，掌握和控制事業單位收支的總體規模，對單位的資金使用有了約束性，基本保障了事業單位資金周轉的順暢與有效。但目前事業單位的這種預算管理辦法只是在遏制超額使用事業單位各項收入方面起到作用，而在如何更合理高效的使用各項預算及預算外資金，使在資金總額一定的情況下，得到最有效工作成果的方面無法發揮作用。

一、當前事業單位預算管理存在的問題

（一）全員性不夠

事業單位預算是從下到上，再從上到下兩個過程相結合，要關注各部門的協調性，注重資源的合理配置，讓全體工作人員都參與到預算的編制過程中來。而目前，事業單位內部預算多數的做法是將己分配給本部門的資金在本部門各項活動之間做簡單分配，而不去考慮部門內各項活動以及部門間各項活動之間的有機聯系及系統運作所需求的資源，使資金在各活動之間的分配與整個工作系統不匹配，無法達到資源的合理配置，這是目前事業單位在資金使用方面遇到的難題之一。

（二）全程性不足

事業單位預算不僅僅是制訂完畢執行即可，同時還要對預算的執行進行全過程的監控，及時發現問題，調整預算，真正發揮預算的作用，達到有效控制資金使用的目的，并且使資金用在最急需的地方。在實際工作中存在的問題是很少有單位對預算的執行情況進行系統的監控與分析，沒有實時控制系統，也不做預算執行情況分析，使預算失去最本質的作用。

二、事業單位全面預算管理體系的構建

（二）全面預算的編制

1. 全面預算管理的編制模式

事業單位的預算管理模式，可以比照企業全面預算采用的以成本費用為中心的預算管理模式，對單位的各項支出進行事前、事中和事后的管理。事業單位的預算，本質上就是以現有資金量為限，有效充分的使用各項資金，這與企業全面預算以成本費用為中心的預算管理模式極為相似，預算編制可以采用零基預算的方法，將本部門每月資金的支出情況進行預算，并由單位預算編制總部負責審核，確認合理后，進行匯總，形成本部門當月的資金總預算。

2. 事業單位全面預算的編制步驟

（1）建立預算編審班子。建立以法人代表為主、由財會部門參加的預算編審班子。預算編審班子要明確分工、嚴格規定各自的工作職責，以保證預算編制任務的完成。（2）編制收入預算。明確具體的收入項目、征收標準，確定具體的收入征收部門和責任人。由具體征收部門和責任人根據上年度的收入情況和本年度的經濟發展情況，按照規定的要求，編制出最基本的具體征收部門和責任人的收入預算。財務部門對收入預算進行審核、匯總，要將通過挖掘潛力盡可能實現的收入編入到預算中來。在預算編制與審核過程中，要分析單位占有的資產、往來款等的使用效率。同時要保證本年度總體目標的實現。（3）編制支出預算。人員經費按照人事部門核定的人數和人員經費的標準直接計算編制。維持機構正常運行的公用經費按照財政部門制定的定額標準直接計算編制。專項工作任務經費按照效率最優的方法計算專項工作任務成本編制預算。專項工程項目分本年度完成項目和跨年度項目，需單獨編制專項工程項目預算，其經費在使用時按照會計制度的規定需單獨建賬核算。

（二）事業單位全面預算的執行

預算編制得再好，只有嚴格執行才能發揮其作用。（1）分解落實預算指標。各單位的預算編審班子對經法定程序批準的預算要進行分解，層層落實到具體的科室和個人，不得留有未落實的預算。（2）制定實施預算的各項制度和辦法。（3）非財政預算內撥款的收入管理。單位的非財政預算內撥款的收入要按照有關規定，實行財政專戶管理。單位取得的收入必須首先直接繳入預算外資金財政專戶，然后根據單位年度收支預算和季度用款計劃，結合預算內撥款情況按月從預算外資金財政專戶撥入單位支出戶，財政撥款和財政專戶撥款二者共同形成單位可以直接使用的收入來源。（4）及時、準確反映預算執行情況。各單位要按照財政部門的要求，認真編制預算執行情況月報表及相關報表，認真編寫預算執行情況說明書。各單位的預算編審班子要經常對本單位的預算執行情況進行檢查。對照本年度的總體目標，分析預算執行中的不正常因素和對預算執行有重大影響的因素和環節，及時發現問題，采取措施。

（三）事業單位全面預算的調整

在預算執行過程中需要增加支出或者減少收入，就應該對預算進行調整。具體的預算調整程序應按有關規定進行。嚴格支出審批執行程序，嚴格劃分公私界線，應由職工個人自理的費用不能用公款開支，對不合法、手續不完備的，財會人員應拒絕支付，各項費用應按實際數列支，不得虛列虛報，更不得以計劃數和預算數代替，應加強對專用資金的管理和監督，按規定“專款專用”，專項列報。整個預算的過程如果沒有一個強有力的監督機制是難以得到保證的，因此，必須建立一個強有力的預算監督機制，來保證整個預算過程的實現，做到事前審核、事中監控、事后檢查核證。單位成立的預算編審班子對預算編制的審核匯總就是預算監督的開始，就是事前監督，定期和不定期地對預算執行情況的檢查就是執行的事中監控，對預算的審核匯總就是事后檢查核證。

（四）事業單位全面預算的考核

預算的編制僅僅是預算管理的開始，為發揮預算的作用、體現預算管理的權威性，必須對預算執行過程進行跟蹤、分析和考核。如果沒有以預算為基礎的考核，預算就會流于形式，失去控制力。預算考核應該建立與之相配套的績效考核制度，列入各處室年終綜合考核指標當中。具體考核方法如下：

1. 對比分析法

對比分析法就是對某一項預算的執行情況進行檢查，用實際執行結果于預算數進行對比，反映預算執行的程度。這種方法操作簡單，但只是對單一預算的執行情況進行考核，沒有綜合性，也不能深入分析預算執行過程中眾多因素對預算的影響。

2. 因素分析法

因素分析法就是在分析預算執行情況時，既進行預算執行情況的考核分析，又對影響預算執行的各個因素進行分析，可以確定在預算執行過程中，主觀因素的影響如何，客觀因素的影響怎樣，能夠相對的說明在預算執行過程中主觀努力的程度。

3. 綜合記分等級評價法

綜合記分等級評價法是在對比分析法和因素分析法的基礎上，根據考核指標體系在考核體系中的作用大小，給予一個權重，根據對比分析的結果給出記分分數，最后通過加權計算得出綜合記分，根據綜合記分劃分等級，按照等級落實不同程度的獎懲激勵。綜合記分等級評價法操作較復雜，但是考核的科學性和合理性強。

總之，為了加強預算管理，細化預算編制，明確預算執行責任，事業單位必須著手建立和完善預算管理制度，形成一套適應事業單位需要和社會發展要求的全面預算管理模式和運行機制。