城市規劃的社會影響評價探討

□文/林勇剛

一、城市規劃及其社會影響評價內涵界定

城市規劃是人們對于城市發展的安排以及實現城市發展目標的過程。通常意義上的城市規劃包括三方面的含義：第一，它是一項政府對于城市發展進行引導、控制的職能，體現了政府對于城市發展過程中的一系列重大問題，如城市的發展方向、發展定位、發展規模等的戰略考慮，同時也是政府對于土地資源、空間資源配置問題的具體安排，是政府對于開發建設過程的具體管制；第二，也是一種作為專業人士的職業實踐，城市規劃是一門科學，也是一項專業技術，通過城市規劃師這一職業群體的勞動，對于城市未來的目標進行科學預測，對城市發展中所遇到的一系列矛盾加以綜合協調，從而實現城市可持續發展；第三，它又是一項全社會參與的公共活動，作為居住和工作在城市里的每一個市民都會對城市發展具有重大影響。

城市規劃的社會影響評價是指，通過識別和監測城市規劃活動帶來的各種有意或無意、積極或消極的社會影響及社會變化過程，根據一定的指標對其進行評價，提出主要的潛在影響和修正意見，促進利益相關者對城市規劃的有效參與，從而優化規劃實施方案，規避可能出現的社會風險。這里的“社會影響”作為社會影響評價的對象，是指城市規劃活動的后果，帶來人們生活、工作、游憩活動中相互關系和組織協作方式的改變以及在文化層面的影響，如規范、價值觀、信仰的改變，從而指導他們對自我和社會認知的形成，并使其合理化。一般廣泛涉及對審美、考古、社區、文化、人口、經濟、性別、健康、原住民、基礎設施、制度、政治、貧困、心理、資源等社會各個層面的影響。

二、發展城市規劃社會影響評價的必要性

（一）國際大勢所趨。1980年以后，在美國等西方發達國家，社會影響評價逐漸獨立于環境影響評價，逐步推廣應用于水資源開發、城市建設、土地資源管理、對外援助等項目中，而且目前社會影響評價的發展重點已逐步向戰略評價環節轉移，強調從整個決策鏈（戰略、政策、規劃、計劃、項目）的源頭預防和解決社會問題。在2002年10月28日通過的《中華人民共和國環境影響評價法》中，雖然明確要求對包括國土規劃、土地利用總體規劃、城市規劃等10類專項規劃進行環境影響評價，由此不但將環境影響評價上升到法律高度，而且首次將規劃環評納入評價范圍，并賦予其重要的戰略地位，被譽為我國環境影響評價制度的重大完善，但審視整個環評法中，尚無“社會影響”的內容，有關社會部分的內容也僅限于對公共參與的程序性要求。可以說，社會影響評價在我國的發展尚處于起步階段，所受重視程度遠遠不夠，法律保障、評價標準和方法以及專業化的管理、評價機構都較為缺乏。而且，我國絕大部分的理論探索和實踐應用都還集中于項目評價。因此，為了促進社會影響評價與國際接軌，從而進一步吸引外資及開展國際間合作等，必須積極地推進規劃社會影響評價機制的發展。

（二）基于本體要求。德國把城市規劃理解為整個空間規劃體系中的一個環節，“城市規劃的核心任務是根據不同的目的進行空間安排，探索和實現城市不同功能用地間的互相管理關系，并以政治決策為保障。這種決策必須是公共導向的，一方面以解決居民安全、健康和舒適的生活環境；另一方面實現城市社會經濟文化的發展”。《不列顛百科全書》中關于城市規劃與建設的條目指出，城市規劃與改建的目的不僅僅在于安排好城市形體——城市中的建筑、街道、公園、公用設施及其他的各種要求，而且最重要的在于實現社會與經濟目標。因此，城市規劃在本質上應該是一種社會規劃、一種社會活動，作為被現代城市規劃視作“核心”內容的城市空間結構布局與土地利用，從一開始就不是一個技術問題，而是一個社會和政治問題。城市的空間結構布局和土地利用并不取決于“科學性”，而是取決于“利益沖突”和“價值判斷”。從根本意義上說，城市規劃從一開始就是一種意識形態。而城市規劃領域中那些可以被稱作為“科學”的內容，只是使空間有序化的一種“工藝”，是權力在空間實現的一種手段。所以，在這個過程中，如何照顧到各方的利益和從大局上綜合考慮，實現和諧，需要重點關注。對其進行社會影響評價，并提出科學的實現準則是一個很好的解決方法。

而且，概述西方國家城市規劃學科發展的歷程，可大致分為以下六個階段：1、注重物質規劃階段；2、注重經濟規劃階段；3、注重環境規劃階段；4、注重社會規劃階段；5、注重生態規劃階段；6、注重文化規劃階段。我國城市的規劃目前處在第一至第三階段。因此，發展城市規劃社會影響評價也是我國當前城市規劃學科盡快實現第四階段發展的必要要求。

（三）國內“形勢所迫”。當前不斷凸現的拆遷移民等社會問題顯示，一項規劃或建設活動的成功與否，很大程度上將受到當地社會文化環境適應和接受程度的制約。可見，面向當前我國大規模的城市規劃和建設進程，通過預測、評價規劃或項目與當地社會人文環境之間的相互影響和適應程度，將社會可持續發展目標和對社會因素的關注納入決策過程，指導提出更加科學合理及社會可接受的建議，將有助于提高決策質量，盡早預防、避免或緩解消極的社會影響或社會問題，并為項目地區的人口提供更為廣闊和可持續的發展機遇。而且，面對城市開發建設中不斷出現的各種社會問題和沖突，僅僅采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的補救性措施是難以從根本上解決問題的。而且項目施工階段的執行主體是房地產開發商、拆遷公司等經濟實體，必然以營利為目標。因而，需要從干預行動的源頭入手，即在項目規劃和立項等政府決策階段，通過社會影響評價予以關注，并提出有效的預防和緩解措施。因此，發展社會影響評價，不僅體現在對規劃或建設項目本身的重大意義，如保障項目與所處社會環境的協調發展，規避或化解社會風險從而提高規劃及項目整體效益，重要的是，從城市整體發展的角度來看，對于促進社會和諧發展和完善政府職能具有顯著的時代意義。

三、城市規劃社會影響評價的方法

（一）評價思路。評價工作的最終任務是明確提出主要的潛在影響和修正意見，因而對于那些通常缺乏統一量化標準的社會影響變量，需要確定一個簡單適用而又能實現綜合統一的評價準則。參考世界銀行和Branch等（1997）提出的評價標準，對于規劃或建設項目社會影響的最終評價，建議縮減為幾個簡潔的核心問題，如項目是否公正、是否可持續、與地方的互適性如何。本文也將就社會公正原則、社會可持續原則和互適性原則三方面構建評價指標體系來進行城市規劃社會影響研究。

（二）評價指標體系的構建

1、基本原則

（1）科學性和可操作性兼顧原則。各類指標能充分反映城市規劃社會影響的內涵，指標的物理意義必須有明確的定義，必須保證數據來源的準確性和處理方法的科學性，數據的取得應以客觀存在的事實為基礎，數據測定、處理必須標準規范。指標的設置也要注意指標數據的可得性，而且指標要具有可測性和可比性。指標在定性方面應注重機理分析和類比分析，盡量排除主觀因素，描述客觀合理；在定量方面，選取的指標應簡單明了、含義清楚、指標體系層次分明且符合邏輯性、判斷依據和量化標準可靠合理、評價方法繁簡得當、實用可行。

（2）評價指標具有代表性。指標體系應反映出城市規劃社會影響的特點，且指標不可能包羅萬象，因此應該精簡、合理選擇能突出反映該種特點、具有代表性的指標。

（3）評價指標相對獨立性。描述城市規劃的社會影響時往往存在指標間信息的重疊，因此在選擇指標時，應排除密切相關的指標，盡可能選擇具有獨立性的指標，從而增加評價的準確性和科學性。

2、評價指標確定的原則

（1）社會公正原則：①維護法律秩序。在城市規劃區范圍以內，城市規劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設活動，就必須服從城市規劃，法律授權城市規劃就土地利用和建設問題作出具體規定。這里選取合法性建設項目占全部建設項目比重指標來體現城市規劃的這種社會影響；②倡導社會公平。由于土地開發和城市建設過程中存在巨大的利益，那些中低收入人群的基本需求將被忽視，這種不公平就可能造成更加嚴重的貧富不均和社會地位的差異。因此，城市規劃應綜合協調地引導地區間的平衡發展，改善社會和空間的不平等，在低收入地區重點提供公共設施以達到滿足社會的基本需求。這里擬選擇指標中低收入人群公共住房（包括經濟適用房和廉租房）覆蓋率來體現；另外，社會公平還包含著程序民主的概念，表現為每個人平等地擁有參與政治的權利。城市規劃作為關系到城市整體發展前景和所有居民切身利益的政府職能，如何讓居民平等地參與到規劃的制定和決策過程中來，而不只是由若干具有行政權力、技術優勢、資本實力的社會精英掌控，不僅僅是規劃自身完善的一種姿態，而且是規劃的一種基本理念和原則。筆者認為，公眾參與率指標可以表現這方面的影響；③補償原則。主要體現在城市未來發展對失地農民和失房市民的社會影響，這里選取征地、拆遷補償安置率來反映。

（2）社會可持續原則：①多樣性原則。即要充分認識和盡可能保護地方社會，經濟和文化等特征的多樣性，特別是認識和保護文化的多樣性，追求文化領域的可持續發展。一個城市的發展可以跨越經濟增長階段，但人文特色、人文精神的培育和塑造必然需要長時期的歷史文化積淀，短期“包裝”難以替代。而城市文化定位往往作用于城市個性的培養、城市形象的樹立、城市魅力的增加和城市品位的塑造，恰能體現這種歷史文化積淀。因此，這里選取城市文化定位合理性指標來反映該原則；②預防原則。城市規劃要盡可能通過修正規劃方案避免影響的產生，如果影響不可避免，則應探討可持續的緩解措施，這里用應變機制與彈性系數指標來衡量；③保障原則。城市規劃應充分考慮和實現資源應對城市發展的可持續供應能力，特別是土地資源和水資源，故選取耕地保有量、農用地與建設用地轉用速率及水環境綜合質量指數三個指標來反映；④協作原則。強調多部門間的協商與合作，用部門間協調度指標來體現。

（3）互適性原則：①社會學習。在規劃方案制定和影響評價中都需要充分考慮并尊重地方性知識、經歷和文化價值觀，這里擬用規劃與政策法規協調系數指標來衡量；②民主原則。城市規劃應充分考慮社會群體對項目的意愿和接受程度，任何侵犯社會群體人權的手段和過程都不可接受，本文擬選規劃措施可操作系數來反映該原則。

3、評價指標體系的建立。綜上所述，建立目標層、項目層、因素層和指標層四級評價指標體系，如表1所示。（表1）

表1 城市規劃社會影響評價指標體系

（三）計算與評價方法

1、評價指標權重的確定。對城市規劃社會影響進行評價時建議采用層次分析法，把客觀判斷與主觀推理，定性描述與定量分析結合起來。應用層次分析法的基本步驟是：首先建立城市規劃社會影響評價各因子間的判別矩陣，然后進行層次單排序、層次總排序和一致性檢驗，最終得出評價各項指標的權重。

2、評價指標分值的計算。采用模糊綜合評價法對土地規劃綜合指標進行評價和分級，主要步驟為：①建立因子集、權重集和評價集；②確定評價因子權重；③分五級（很差、差、中等、好、很好）確定隸屬函數；④建立模糊關系矩陣：⑤模糊線性加權進行綜合評價。單項指標可以歸納為兩類：一類是機會指標，另一類是風險指標。在實際評價中，根據這兩類指標屬性的差異，分別采用不同的計分方法。

3、綜合發展指數的計算。綜合發展指數是在指標計分和指標權重確定完成的基礎上進行的，其加權求和公式為：

A=∑WiXi（i=1，2，3，…n）

4、綜合評價結果有效評價指數的計算。結合現實可行性系數，得到綜合評價結果有效評價指數，即A*=AE。

四、結語

本文在參考相關研究成果的基礎上嘗試建立了一套較為系統、可操作性強的城市規劃社會影響評價指標體系，希望能為完善城市規劃提供一定的參考和依據。影響評價國際協會（IAIA，2003）在其報告中特別強調，一個好的社會影響評價，需要認識到社會、經濟、生態環境等各項影響之間的內在緊密聯系，任何領域的變化都可能引發其他領域的變化。因此，尤其在城市規劃這種大規模的規劃項目中，實現社會影響評價還必須與其他影響評價協同開展，即要實現社會影響評價與其他影響評價的整合，尚需要在制度和技術上的進一步探索。

[1]邵益生，石楠等.中國城市發展問題觀察.北京：中國建筑工業出版社，2006.

[2]Vanclay F.WOlfC.eds.Conceptual and methodological advances in social impact assessment.Edward Elgar.1999.

[3]王朝剛，李開孟.投資項目社會評價專題講座（系列）.中國工程咨詢，2004.