國際投資中的環境保護法律問題

□文/常青 宋忠勝

一、國際投資與環境保護

（一）國際投資與環境保護的關系

1、環境是國際投資中的重要因素。投資國的環境和自然資源是投資者必須考慮的重要因素之一。對于有些投資項目來說，當地的自然資源是決定投資的首要考慮。一方面自然資源本身是國際投資活動的重要客體和對象，由于各國自然資源的分配不同，就使得一些國家或一些跨國公司為此而進行跨國投資開發活動；另一方面環境也是決定一國是否對他國進行投資的重要外部條件，因此有些投資項目要把當地的自然資源作為可否投資的重要因素。

2、投資活動對環境的影響。投資活動對環境的影響，猶如一把“雙韌劍”，既有有利的一面，也有不利的一面。

其一，投資活動對環境積極有利的影響。（1）國際間的投資活動解決了東道國資金不足、人口就業壓力等問題，促進了東道國經濟的發展，提高了人民的生活水平；（2）促使各國采取嚴格的環境標準，從而推動全球的環境保護；（3）國際投資活動過程中的技術轉讓、資金投入促進了東道國環保工業和技術的發展，推動了國家之間深層次的、廣泛的環保合作。

其二，投資活動對環境不利的影響。

（1）國際間的投資活動擴大了國家經濟活動的規模和范圍，增加了資源的使用量，同時，也增加了廢物排放量和污染強度，加劇了東道國的環境壓力；（2）東道國低而寬松的環境標準促使投資者在東道國投資有污染的產業或項目，導致污染的跨國轉移；（3）增加了土地、礦產、森林、水等資源以及能源的消耗，形成新的環境壓力。

（二）國際投資中環境問題的表現形式及成因

1、國際投資中環境問題的具體表現形式。（1）利用不同的環境標準和資本的自由流動，轉移污染企業。一般地，發展中國家由于其經濟，社會發展水平相對落后，環境標準往往低于發達國家，發達國家因此將大量資本投入到對發展中國家環境有嚴重影響的產業。據有關資料統計，美國以“國家安全”為由，禁止在阿肯色州和亞拉巴馬州開采鐵礬土，引起美國商人爭相在牙買加和奎亞那開采礦石；（2）以自由投資形式掠奪東道國的自然資源。在國際投資過程中，發展中國家的優勢突出地表現在其資源方面。但由于受到對環境問題認識水平的限制，生態資源的價值在發展中國家未得到正確的認識。發達國家為了保護本土的生態資源，往往將損及本國生態資源的企業放在發展中國家投資生產。而發展中國家為了吸收更多的外商在本國投資，往往忽視了對本土生態資源的保護，使投資與環境之間嚴重失衡，加劇了環境的惡化，引發了新一輪的環境破壞。

2、國際投資中產生環境問題的原因。

首先，從利益目標看，投資者和東道國在國際投資和自然資源開發中的利益沖突是根本原因。就投資者而言，投資是為了獲取高額利潤，對他國的自然資源不承擔保護的義務；東道國吸引投資的目的是為了開發利用資源，希望吸引更多的外資發展經濟，解決人民生活困難、經濟發展水平低的問題，因此面對外資帶來的污染問題常常忽略。投資者和東道國不同的利益需求都會使雙方不注意對環境的保護；其次，從法律層面看，發達國家和發展中國家環境法規對環保標準和要求規定的差異是造成污染轉移的法律原因。發達國家和發展中國家之間存在著明顯的環境標準的差異，這種差異使得發達國家為逃避本國高標準環保要求所帶來的高成本，把某些污染型企業轉嫁到環保標準相對較低的發展中國家。

二、我國有關國際投資中環境法律問題的缺陷

（一）立法指導思想上存在缺陷。我國的環境基本法的立法思想相對落后。1989年制定《環境保護法》時，我國社會正處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的社會轉型期，其基本特征仍然是以片面追求經濟發展為最高目標。1992年7月，由國家計劃委員會和國家科學技術委員會牽頭組織各有關部門制定和實施中國的可持續發展戰略，先后制定了《中國21世紀議程》和《中國21世紀議程綱要》，提出了“可持續發展”目標。然而，我國的憲法和1989年修訂的環境保護基本法都是在1992年世界環境與發展大會前制定的，在立法的目的上都沒有體現可持續發展的思想，在一定程度上阻礙了我國環境法的發展。因此，現行《環境保護法》的指導思想應作出相應的調整，將實現經濟社會的可持續發展、實現人與自然的和諧發展、建設生態文明作為《環境保護法》的基本指導思想。

（二）環境標準存在缺陷。其一，防治環境污染的環境標準比較多，而防治環境破壞的環境標準卻很少。至今，我國有關防治污染的環境標準已初具規模，各種污染物的環境質量標準、排放標準在控制環境污染方面已發揮重要作用。但是，有關防治環境破壞、保護自然資源的環境標準則相當缺乏；其二，末端性環境標準比較多，源頭性、全過程環境標準比較少。我國雖然在污染的全過程控制方面進行了許多的探索，但利用環境標準進行全過程控制卻顯得不夠，大量的環境標準停留在末端治理階段，源頭性、全過程性環境標準很少；其三，排放標準未能有效執行，污染物排放總量居高不下。由于國內長期實施“超標排污收費”的經濟手段，沒有及時建立“超標違法”的強制措施，同時超標排污費遠低于污染治理的成本，排污者寧愿繳納超標排污費而不想去真正治理達標。這在客觀上造成超標排污難以受到法律的追究，因此主觀故意超標排污比較普遍。排放標準的嚴肅性乃至環境法規體系受到了嚴峻的挑戰。

（三）環境執法存在缺陷。首先表現為環境立法的滯后與缺失。立法上許多條款明顯滯后，甚至與現實脫節，并且立法體系上還有相當數量的空白。不僅如此，我國環境立法的指導思想仍停留在污染-治理的模式上，環境法律法規之間缺乏協調性，環境經濟法律制度立法薄弱，制約了環境法律整體功能的發揮；其次表現為環境執法主體不明確。在我國環境保護領域實行的統管與分類相結合的多部門、分層次的執法體制下，執法主體林立、執法權力分散，造成執法混亂。法律法規對環保部門如何監督其他部門及擁有哪些監督權均未作出明確規定。致使環保行政主管部門既無法監督這些部門的環境執法情況，又不能行使這些部門的行政權力。

三、我國國際投資中環境保護法律問題對策建議

（一）完善我國相關立法指導思想——科學發展觀。首先，在實現經濟發展的同時，充分考慮環境、資源和生態的承受能力，保持人與自然的和諧發展，實現自然資源的可持續發展，實現社會的可持續發展。通過法律調整人的利益關系，正確處理人與自然的關系，保持人與自然的和諧發展，建立經濟社會可持續發展機制。要特別強調對環境有利的經濟活動，在發展指標上，不單純用生產總值作為衡量經濟發展的唯一指標，而是采用社會、經濟、文化、環境、生活等多項指標；其次，統籌國內發展和對外開放的要求，一方面要適應經濟全球化的新形勢，積極參與經濟全球化；另一方面又要從我國現階段國內發展的實際水平和特點出發，使我國的法律真正成為促進國內發展的制度保障，成為協調國內發展和對外開放的平衡器；最后，在制定的法規形式上，既要抓緊國家法律的制定和修改，也要重視行政法規、部門規章和地方法規的“立、改、廢”，做到“大處著眼，小處著手”。不同層次的法規都各有其特定的作用。投資與環境問題的解決方法還在發展之中。要重視研究部門、地方所主管的或跨部門、跨地區問題中迫切需要通過法制手段加以調整的社會關系，抓緊制定必要的法規或規章。

（二）完善我國環境標準體系。首先，應根據目前環境標準的實際情況，進行環境標準的清理，明確哪些標準已過時，哪些領域存在標準的缺失，哪些標準之間還存在相互矛盾的情況。并加緊制定和修改一些重要的、急需的環境標準，以滿足人們生活水平提高后對生活環境的要求。同時，注意協調各環境標準之間的關系，使環境標準體系全面而且合理。一方面要重視地方環境標準的制定，以滿足各地的不同需要；另一方面要理順國家環境標準與地方環境標準的關系，確立以地方環境標準為主，國家環境標準為輔的格局。在數量上，地方環境標準多于國家環境標準；執行上，地方環境標準優先于國家環境標準。其次，應制定與清潔生產、循環經濟配套的環境標準。清潔生產是指為不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。循環經濟是以物質循環流動為核心，運用生態學規律把經濟活動重新構架組織成一個“資源——產品——再生資源”的反饋式流程和低開采、高利用、低排放的循環利用模式，最大限度地提高資源與能源利用率，從而實現經濟活動的生態化，達到消除環境污染，提高經濟發展質量的目的。清潔生產和循環經濟相輔相成，在資源的循環利用中貫徹清潔生產，在清潔生產過程中實現循環經濟。在我國環境法制建設中，要使環境標準制度真正成為防治環境污染，保護環境的重要工具，需把清潔生產、循環經濟的思想切實融入到環境標準的創制中去。通過清潔生產、循環經濟型環境標準的制定，可把抽象概念轉變成了一個可操作的具體工作。

（三）完善我國環境執法。首先，應根除環境執法在立法上的障礙。要大力加強有關環境立法理論的研究，提高立法的質量，增強其預見性和生命力，保障其應有的地位和權威。要修改和出臺部分環保單行法的實施細則，理順相關立法之間的關系。要及早認識現行環境立法中的缺陷與不足，并審慎地加以修改，特別是要在今后的立法中進一步增加可操作性條款，使環境執法有法可依；其次，應改革現行環境執法體制，合理配置各職能部門之間的權力。改革我國現行的環境執法體制，就是要最大限度地統一環境執法主體，把分散于各職能部門的執法權盡量集中到環境保護行政主管部門，賦予環境保護行政主管部門必要的監督權；再次，應采取各種措施，逐步提高群眾的環境法律意識，加強其參與環境執法的程度。為此，要深入開展環境保護的宣傳和教育工作，激發廣大群眾的環境危機感和時代責任感，為環境執法的順利進行打下良好的群眾基礎。各級環境保護行政主管部門應定期向社會發布環境狀況的公報，保證執法決策的公開化和執法過程的民主化，為群眾參與環境執法提供良好的條件。

[1]馬驤聰，蔡守秋.中國環境法制通論.學苑出版社，1990.

[2]呂忠梅，高利紅，余耀軍.環境資源法學.中國法制出版社，2001.

[3]陳泉生.環境法原理.法律出版社，1997.