市民社會框架下的政治治理理念

◎鮑景華（中共四川省委省級機關黨校，四川 成都 610017）

市民社會框架下的政治治理理念

◎鮑景華（中共四川省委省級機關黨校，四川 成都 610017）

該文從三個方面研究了市民社會框架下的政治治理理念：有容、有限、善治。有容是政治治理的條件，有限是政府治理的保障，善治是政治治理的目標。只有市民社會的充分發展和完善，政治治理才得以可能。

市民社會；政治治理；有限政府；善治

從世界銀行1989年在討論非洲的發展時首次提出“治理危機”的概念以來，“治理（governance）”這個概念在學術界流行開來。英語中的governance,源于拉丁文，原意為操控、引導和控制，治理的詞根“gubernare”，其含義是掌舵。在英語中，這一單詞具有明智、負責、恰當的含義。治理作為政治學術語，都是圍繞著公共權力展開的，反映著國家與社會之間一定的權力關系。它通過對公共權力的配置和運用，對社會的統治、協調和控制，以達到一定的目標。

當前，對治理問題的研究呈現多元化局面，“治理”一詞在許多領域，被不同利益集團和群體在不同的場合用于不同的、甚至是互相矛盾的目的，但其中隱含的政治意義卻有著共同之處。“治理”并不要求認同某種政治制度，并不是推行某種意識形態，而是為實施某項計劃，在不同利益相互作用的領域建立共識和妥協。俞可平認為，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力引導、控制、規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。[1]不同于傳統的統治理論，治理的權威不僅僅是國家機構，還包括建立在市民社會基礎之上的非政府部門。這種多極化，多元化的治理理念，由此引發主體多元化、過程互動化和方式協調化的訴求，“面對全球化的國際事務，以及日益活絡的社會互動和高度復雜的公共問題，過去強調政府角色、國家干預的‘統治’典范，已然無法充分回應人民的需求以及有效地因應危機的發生，因此，一個超越傳統政治學架構……的‘治理’典范就在理論與實務壓力下醞釀而出”。[2]

面對全球性的各種治理危機，僅僅依靠政府無法進行統治時，治理理論認為公共產品的供應可以通過市場由私人部門和非政府部門承擔，公共事務的管理權限和責任要從傳統的政府統治中分離出來，形成一種以政府為主導，私人部門和非政府部門共同治理的局面。這就是說，治理理論是以市民社會為基礎的共治。“善治實際上是國家權力向社會之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民的積極參與，其基礎就是公民社會”。[3]市民社會的現代性意義與價值，在于它構筑了市場經濟的自由發展的平臺和確立起了獨立個體性、個體自創性和個體與個體之間的契約關系原則。“契約在其自身不斷發展演進的過程中，逐漸凝煉成了具有平等、人格、獨立、自由、人權、誠信、協作等人文精神的契約理念。”[4]而政治治理理念，在這樣的理論和現實框架下，就是與市民社會契約理念相互暗合的理念。或者說，這種治理理念具有契約性。本文擬就契約治理理念框架下政府的治理理念這個主題進行探討。

一、政治治理具有寬容與理性妥協的精神——有容

市民社會是一個利益主體多元化的社會，各個利益主體之間又是平等、自愿、自由的，他們之間以契約為依據建立各種關系。如果一種利益主體堅持不肯妥協，必須與對方達到你死我活的結果方肯罷休，這必將對社會秩序造成破壞性的后果。如果對立雙方都堅持認為自己的目標、原則、要求是絕對正確的、絕對合理的和公正的，并認為對方的一切是錯誤的、不合理的，應該全部拋棄的，這樣他們往往會不惜代價來實現自己的要求，結果只能是矛盾更加尖銳，合作不能實現。也就是說，在個人理性與集體理性沖突的情況下，各人追求利己行為而導致的最終結局是一個“納什均衡”，也是對所有人都不利的結局。所以，理性考慮對方的要求，合理地妥協、讓步是建立契約的關鍵，而不是堅持一己之利。所以，我們認為建立在市民社會基礎上的政治治理理念的首要精神就是寬容與理性的妥協精神——有容。這一精神內涵不僅僅是政治治理的需要，而且與自由主義的契約精神暗合，體現著更為寬廣的公民的政治自由和政治參與。政治治理的最終目標不是完成某種政治目標，實現國家的統治，而是在一種更高的層面上實現政府、利益集團、公民的共贏。

所以，市民社會以私人領域、志愿性民間組織、公共領域、社會運動以及個人主義、多元主義和寬容精神而展現著自由契約精神和現代社會生活。良好的政治治理需要市民社會的支撐，而以契約精神為核心的市民社會則在政治治理的引導下才能積極向“善”治發展。市民社會的培育是累積的結果，也是政治體系刻意安排的結果。同時，市民社會的培育是一個選擇的過程，其目的是盡量為政治的運轉創造一個適宜的社會基礎。“中國現代化的兩難癥結真正的根本的要害，在于國家與社會二者之間沒有形成適宜于現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的、自治的結構性領域。”[5]在當代中國培育市民社會的根本就是轉變治理理念，重新定位政府在治理中的角色，把公共生活的秩序重新奠定于社會而不是國家或者政府的基礎之上。政府在治理過程中允許、包容各種利益群體、各個階層的各種需求，合理地接納、培育、管理社會團體，在治理過程中和這些第三部門形成良性的互動和合作關系，促進政治實體關系的和諧。

當前，中國經過30多年的經濟體制改革，社會結構有了很大的變化，已經具備了市民社會的基礎。大批具有獨立利益的私人部門、社會組織和有著獨立思考能力的個人大量涌現，它們對于國家的治理有著自己的利益需求，況且很多利益集團的存在已經在某種程度上給國家的治理帶來了巨大的壓力，對現有的國家統治模式提出了挑戰。所以，經濟高速增長的同時，中國構建和諧社會應轉變以“統治”為特征的政治體制，轉向以“治理”為主導的共贏模式。在統治方式上不僅實行強制的統治管理，又有與非政府組織之間的民主協商與妥協；既采取正統的法制制度，又有所有參與治理的主體間都自愿接受的非正式的措施約束。

治理的本質特征在于它是政府與公民的合作管理，治理的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或市民社會。沒有一個健全、發達的公民社會，和諧社會里的治理理念就成了空中樓閣。社會資本與政治治理二者是一種相互制約和依存的關系。“充裕的社會資本儲備往往產生聯系緊密的市民社會，而市民社會是現代自由民主制度的必要條件”。[6]所以，就當下中國的治理實踐來說，迫切需要政府摒棄權威主義治理理念，樹立從“統治”向“治理”，從“全能政府”向“有限政府”轉變的治理理念。重點是處理政府與市場、企業、社會、公民之間的關系，實現社會治理的主體由一元走向多元，即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉向政府、市場、社會組織和公民為多元主體的共同參與治理模式。

為此，當前要完成治理模式的轉變，當務之急就是培育和完善中國脆弱的民間力量，使其成為名副其實的第三部門。面對中國民間組織生存和發展的種種問題，加快民間組織的發展，首先，政府要放松對民間組織的管制，要看到其在公共事務和實現政治穩定中的重要作用；其次，要加快規范民間組織良性發展的法律、法規的建設，引導民間組織合法、快速、規范發展；再次，民間組織內部要形成合理的結構，同時承擔起更多的社會管理和服務職能。

二、政治治理要求——有限政府

潘恩認為，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權利，只負責義務”。這句話體現出古典自由主義，亦即今天保守主義的精神。古典自由主義不同情國家，也不贊成政府過多的干預。約翰·洛克在《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強調以基本人權（生命權、財產權和自由權）來為政府行為設置“底線”，以法治和人民的“革命”權來抗擊政府強權。國家是一種“必要的惡”，之所以說它是一種“必要的”，是因為國家在保持社會秩序，保衛國家安全方面，能夠確保各項政策和協議的一致性，它是有效的和必要的。然而，說它是一種“惡”，因為它把集體意志凌駕于個人和社會之上，限制個人自由的發展。潘恩對社會與政府作了區分，認為“社會在各種情況下都是受人歡迎的。但說到政府，即使是在它最好的情況下，也是一件免不了的禍害，而一旦碰上它最壞的時候，它就成了不可容忍的禍害”[7]，主張以憲法至上的共和制度來降低政府“禍害”的程度。因此古典自由主義的理想在于建立一種最小的或所謂“守夜人”式的國家，其任務是保護公民不受他人侵犯。

有限政府理論最初的理論淵源是保護公民的自由和財產安全，而在當前有限政府理論發展成為一種政治治理的應有之義，旨在改變過去傳統的統治模式。有限政府，是指權力、職能、規模和行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監督和制約的政府。包括三個方面：其一，有限政府是權力必須予以分立并受到制衡的政府；其二，有限政府是一種試圖協調個人權利與政府權力的關系，并在二者之間尋求平衡的政府理論；其三，有限政府是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間權力重新進行制度性分配的一種范式。

有限政府的努力方向，并不意味著隨著權力和職能的收縮，政府的責任就可以減少，反之，責任政府的意識必須加強。責任政府是指正確地、有效地、合理地行使國家行政權的國家行政機關，它意味著國家行政機關是公民權利的忠實代表者和有效維護者，意味著國家行政機關切實履行職能，意味著國家行政機關及其工作人員在違法失職或不當行政時必須承擔道義上、政治上或法律上的責任。然而，有學者指出，政府工作中還存在著很多不盡如人意、責任意識淡化的方面，如政府職責“錯位”、“缺位”的問題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重，違法或者不當的行政行為得不到及時制止和糾正；對行政權力的監督和制約機制還不夠健全，等等。解決這些問題，打造有限政府，是推進我國行政改革的重要任務。

當前，在市民社會的框架下，我國打造有限政府離不開憲法的保障，這需要從以下三個方面進行完善。其一，現代政治制度之所以要以憲法為基礎，就是要通過制定憲法的形式為國家權力設定根本的規則——提供合法性來源，規定行使的依據、標準和程序，明確其界限和責任。憲法通過對責任主體、責任對象和責任內容等方面作出規定，從制度上構建有限政府。其二，純粹民主不能充分保障政府承擔其責任，純粹的民主可能導致民主的濫用，形成“多數人的暴政”或“無政府狀態”，從而影響政府承擔責任。但有了憲法的支撐，民主沿著憲法和法律規定的軌道運行，就不會出現這種情況。其三，政府權力亦受到憲法限制，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權力，否則必須承擔違憲責任；其權力也不得侵犯憲法所規定的公民權利，而且有義務保障公民權利的實現。所有這些正是有限政府的內涵。

所以，有限政府不僅是責任政府，更意味著政府是在憲法的框架下運用行政權力，受法律的監督，是完全意義上的法治政府。

三、政治治理的目標——善治

在市場經濟的框架下，政府的治理是實現公共利益的最大化，以最小的投入帶來最大的公共收益，但是在制約自身權力、滿足社會多元化的需求、培養市民社會的生活方式等方面也存在著內在的缺陷。政府和市場都存在無法避免的缺陷，相對而言，政治治理可以彌補市場和政府（國家）在協調、控制和分配方面的某些不足。善治概念和理論正是基于市場失靈和政府失靈應運而生。

“善治”的概念由世界銀行提出后，不脛而走，成為某種不言而喻的要求和標準在國際間流行。它常常與在第三世界國家推進民主和有效率的政府的努力相聯系。1996年，國際會議年會的主題就是討論何為有效的治理，最后的結論是：減少國家的特權，加強市民社會的力量。善治即政府與社會實現良好的合作與良性互動，有效完成對公共事務的治理。善治的根本特征在于政府與社會二者在共治過程中建立良好的合作關系，與傳統“善政”的區別正在于此。善政是政府這一單一主體的良性運行，而善治是兩個主體的良性互動。

因此，所謂善治，是指在最大限度地推動社會發展的前提下，建立政府公共組織與公民社會之間的合作關系，其本質是“政府與公民社會對公共事物的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[8]

這里的新穎關系其實就是國家依賴于市民社會從而實現最佳治理的自愿協作關系。筆者前面提到，政府在制約自身權力、滿足社會多元化的需求、培養市民社會的生活方式等方面存在著內在缺陷。但是在市民社會發育良好的社會里，政府就可以把由自身的缺陷所帶來的危害降到最低，依賴市民社會的民間組織達到最有效的治理。而民間組織也在這種和政府的協作過程中不斷地完善和調整與政府的關系，從而實現真正的社會治理。

目前，就中國的現實而言，社會權力萎縮導致國家權力過分擴張，再加上缺乏相應的制約和監督機制，導致國家政治腐敗，社會沖突加劇。在全球政治治理理念的浪潮之下，中國政治治理的主要任務是，在市民社會的框架下完成自上而下的單向權力向度向自下而上和自上而下的雙向權力轉變。“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程實際上就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民……善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說在政府或國家，還不如說在公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的民間社會，就不可能有真正的善治”。[9]這不是國家改革，也不是政治體制改革，而是要將部分社會權力從政府和公共部門轉移到個體和私營部門。實質上在于建立在市場原則、公共利益以及認同基礎上的協作，善治的管理機制并不是主要依賴于政府的權威，而是市民社會協作網絡的權威。其權力的向度是多元的、互助的，而不是單一的和自上而下的。

要建立多元的協作治理機制，就需要政府積極培育社會力量，只有社會力量不斷壯大，善治才得以可能。所以，培育社會力量的渠道是讓那些目前有能力的民間組織參與到政府的治理中來。“善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力。公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結合了起來”。[10]

這種政府和民間組織之間的合作要依托市場機制，讓那些具有共同志趣、利益和要求的人們自愿地組織起來，按照不同的需求形成各種利益群體，為滿足自己的利益需求，維護自身的利益，自愿參與到國家的治理中來。當然國家要轉變當前對于社會力量的態度，在立法上放開對社會團體的管理，允許它們在法律的框架下參與國家的治理，這所有的一切才有可能。

[1][3][9]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000：5；11；11.

[2]陳欽春.系譜學觀點之剖析[J/OL].銘傳大學2005國際學術研討會，轉引自www.mcu.edu.tw/department/pubaffair.

[4]楊解君.契約文化的變遷及其啟示（下）[J].法學評論，2005（1）.

[5]鄧正來、景躍進.建構中國的市民社會[J].中國社會科學季刊（香港）,1992(1).

[6]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發展[J].馬克思主義與現實，2003.(2).

[7]托馬斯.潘恩著,何實譯.常識[M].華夏出版社，2004:2.

[8][10]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001(9).

鮑景華，中共四川省委省級機關黨校副教授。

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1008-9187-（2010）02-0057-04

朱鳳霞