當前黨內民主帶動人民民主的主要制約因素分析——基于成都基層民主政治建設的實踐調查

◎王 凡（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

當前黨內民主帶動人民民主的主要制約因素分析
——基于成都基層民主政治建設的實踐調查

◎王 凡（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

中國的國情決定了不同于一般國家的民主建設之路，黨內民主示范帶動人民民主的路徑選擇，無疑對黨內民主的發展提出新的更高的要求。當前基層黨內民主帶動人民民主在基層的實踐中遇到了各方面的阻力，需要我們清醒地把握存在的一些制約因素。

黨內民主；人民民主

黨的十六大提出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”黨的十七大進一步提出：“人民民主是社會主義的生命。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。”發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，關鍵的問題在于選擇什么樣的路徑實現這一目標。長期以來我們黨一直致力于探索一條具有中國特色的民主政治發展之路。經過多年的探索，以黨內民主示范帶動人民民主在理論上日臻成熟，各級地方和基層黨組織的實踐也證明，這是一條符合中國國情的社會主義民主政治發展之路。但由于中國的政治傳統、特殊的經濟社會結構以及已有的政治體制構架等等，黨內民主帶動人民民主在基層的實踐中遇到了各方面的阻力。這既有思想認識的問題，也有來自既得利益的阻力，來自現行體制、法規等的限制。消除人們的思想顧慮，沖破既得利益的阻力，進行體制、制度創新，這些都需要我們清醒地把握黨內民主帶動人民民主所存在的制約因素。

一、黨員干部的“救世主”情結

中國是一個有著2000多年封建歷史的國家，專制政治文化傳統影響根深蒂固，而民主思想比較缺乏，民主精神缺失。毛澤東就認為：“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好。”①鄧小平也曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”②長期以來在黨內存在的與民主格格不入的權力過分集中、家長制、一言堂、個人專斷、干部職務終身制等等，無不與封建主義有著千絲萬縷的聯系。同時，封建小農經濟基礎上產生的小農意識的影響也不容低估。毛澤東認為：“由于我們的國家是一個小生產的家長制占優勢的國家，又在全國范圍內至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內，就產生了民主生活不足的現象。這種現象，妨礙著全黨積極性的充分發揮。”③小農意識比較突出的表現就是個人崇拜，由于小農經濟自身的分散性與弱小性,使他們往往把希望寄托在“救世主”、“青天大老爺”的身上，一旦出現了類似的領袖人物,他們便把領袖奉若神明頂禮膜拜。由于黨員干部的成長不可能脫離既定的封建傳統文化的影響與制約，許多黨員的民主觀念不強，民主習慣難以養成，對民主的價值認同沒有形成，“民之主”、“為民做主”的觀念根深蒂固。在調查中我們發現，許多黨員干部在內心深處有一種“救世主”的情結，習慣于高高在上、俯視蒼生。他們懷疑黨員群眾行使民主權利的能力，認為老百姓，尤其是基層群眾文化水平低，民主素質差，目光短淺又自私狹隘，只能從個人眼前利益出發判斷、選擇干部，憑一己私利決定取舍，不顧及大局利益，由群眾當家作主絕不會有好結果。因此，認為群眾的將來需要黨員干部來安排，群眾的幸福寄托在黨員干部身上。對發展黨內民主尚且可以接受，對推進人民民主，特別是基層民主顧慮重重。

二、既得利益的阻礙

從當前我國基層民主發展的路徑來看，地方黨委、政府的推動是一個非常重要的因素，這在現行的體制中是必需的。問題是民主機制一旦創新出來，就要及時地進行制度化、規范化和程序化，從而使民主進程得以可持續發展。我們從調查中發現，基層以黨內民主帶動人民民主的探索，存在著一種“兩頭熱中間冷”的狀況。一方面是地方黨委高度重視，思路明確，態度堅決，并且提出了具體要求，另一方面是廣大基層黨員群眾積極響應和擁護。但就是部分區（市）縣以及鄉鎮領導干部瞻前顧后、顧慮重重。他們擔心如果普遍實行“公推直選”，還要不要黨的領導？顧慮推進基層民主會不會貽誤經濟發展的速度，造成發展的被動局面；擔心推進基層民主有可能把中國農村中的家族、幫派等問題重新召喚出來，使農村的宗法勢力、黑社會組織和其他惡勢力乘機合法化；甚至認為民主過頭會引發不同意見的抬頭、不同利益的爭執乃至不良政治要求的泛濫，進而導致不穩定，等等。表面上看這是思想認識不到位的問題，實際上則是既得利益的問題。對于思想和利益的關系有個形象的說法叫“屁股決定腦袋”，說的是人的利益決定立場，立場決定觀點，觀點決定行為。隨著黨內民主與人民民主的推進，官員要通過黨員群眾的選舉產生，要得到多數人的擁護與支持；其權力要受到各方面的制約，不能為所欲為，還要與老百姓平起平坐、討價還價；來自民主的監督會越來越到位，能夠隨意動用社會公共資源的空間會越來越少。而這些首當其沖就是區（市）縣以及鄉鎮的各級領導干部，對既有權力的眷戀以及對未來不確定性的擔心，使得他們裹足不前，視改革為畏途。因此，就各級領導干部而言，推進民主既要解放思想，更要有壯士斷臂的自我改革精神和破

除既得利益的勇氣。

三、理論支撐不足的制約

隨著改革開放的不斷深入，在中國經濟社會取得巨大進步的同時，改革中利益關系的調整極大地激發了人們的政治參與，新問題、新矛盾層出不窮。在保持地方發展和維護社會穩定的巨大壓力下，地方和基層的干部用傳統的辦法解決這些矛盾和問題已是力不從心的情況下，急于找到新的化解矛盾、解決問題的辦法。而民主機制是世界公認的最有效化解矛盾、包容矛盾的方法。因此，地方和基層的民主實踐中可以說是被現實逼出來的。但這樣的創新由于缺乏理論層面的支撐，其合法性往往遭到了廣泛的質疑，存在著一定的風險性和不確定性。創新的實踐一定要有創新的理論支撐，我們不僅要及時把實踐的最新成果上升到理論層面，而且要通過理論創新推進實踐的進一步發展。例如，實行“公推直選”，黨管干部原則如何落實？現在黨管干部的原則是體現在管“人頭”、管結果，還是應該轉變到管程序、管過程，轉變到調動黨員群眾政治參與的熱情上，體現在制定民主程序、推進民主發展上來？又如，組織部門的職能應該怎樣定位？有的同志講：“組織部就應該是組織黨員選干部。”當年馬克思在總結巴黎公社經驗的時候，提出的第一個原則就是普選制，所有的領導干部都是選舉產生的，并且是可以隨時通過選舉撤換的。但在隨后的社會主義革命和建設實踐中任命制反而成為主要形式。組織部的職能應該由現在考察、任命和管理干部回歸到組織公平、公正、公開的選舉，組織部就是組織選舉的部門。再如，怎樣認識一些國家法規和黨內規章滯后于基層民主推進的實際，導致改革與法規、規章的矛盾與沖突的問題。應該說法規和規章滯后于改革和實踐是不可避免的，但是長期滯后那就不利于改革和實踐的順利進行，尤其是在改革和實踐取得重大進展和突破以后。如果我們不能從理論與實際的結合上，對這些問題作出令人信服的回答，這將成為影響改革創新的重要制約因素。

四、“下改上不改”的體制瓶頸

就目前黨內民主帶動人民民主的實踐而言，民主的發展只是處于基層的層面，而不是一個全面的民主發展。這就是說基層民主是在體制上層的民主改革沒有進行的前提下推進，因此這種改革所面臨的壓力會非常之大，發展的勢頭會很不穩定。并且由于授權主體的不同，上下級組織在實際運轉中必然會出現矛盾和問題。例如，“公推直選”的鄉鎮書記由黨員群眾選舉產生，并且按照現行的考核辦法，如果年終考核沒有70%的黨員群眾支持，他就要“下課”。那么他是應該對下負責還是對上級負責？特別是上級的命令與部分群眾的意愿發生沖突的時候，會不會出現政令不暢，執行不力的情況。事實上基層干部直接面對群眾，直接面對大量實際問題，常常會出現兩難的選擇。我們也聽到一些基層干部“下改上不改，改了也白改”的議論。盡管從理論上講，上級組織的政令代表了最廣大人民群眾的根本利益，黨的利益與群眾利益根本上是一致的。但基層的工作總是具體而且現實的，他們沒有多少回旋的余地，必須做出選擇。比如，上級決定規劃一條高速公路從一個鎮通過，全封閉的高速公路會給群眾的生產生活帶來不方便，因而這個鎮絕大多數群眾都不同意，這個書記聽誰的？就這個問題，我們在調研中問了好幾個“公推直選”的書記，回答幾乎都一樣，那就是盡可能做工作，盡可能說服群眾。在矛盾困惑面前，已經有一些選舉出來的干部，只想當“老好人”，該管的事不敢管，該說的話不敢說，該批評的不敢批評，甚至該處理的不敢處理，采取回避的態度，使政令渠道出現了不同程度的梗阻。“對上”與“對下”的矛盾本來就是普遍的客觀存在，它實質上是局部與全局、當前與長遠、部分與整體的利益矛盾在管理體制上的表現形式，只不過由于“公推直選”而在基層黨組織書記身上凸顯出來，這與其說是對他們的考驗，還不如說是對我國現行政治體制的挑戰。

五、對黨內民主能否帶動人民民主的質疑

在我們調查走訪中也發現，有相當一些黨員群眾認為本地區黨內民主和人民民主的發展水平差不多，并沒有誰帶動誰的邏輯關系。一些黨員干部認為本地區的黨內民主并不比人民民主更先進，在有些方面甚至落后于人民民主，對黨內民主能否帶動人民民主表示質疑。例如，黨代會和人代會相比較，對基層黨員而言，面前人大代表的吸引力要大過黨代表。有的基層黨員反映，人大代表至少每年能開一次會，決定重大問題，平時還有視察、調研等等；而黨代表就是“三手代表”，即開會之前與領導握握手，開會時舉舉手，開完會揮揮手再見。代表職責就算履行完了，因此有“一次性代表”之說，更多的把黨代表視作一種政治榮譽。又如，人大代表可以聯合提名候選人，而多年來黨內選舉的候選人(包括黨代表候選人)的提名主要是通過“醞釀”或在基層黨員推選候選人后由領導機關“集中”的方式產生，缺乏自下而上的選舉人聯合推薦提名的渠道，使選舉人選擇空間有限，參選熱情和積極性不高。再如，一些基層黨組織，特別是農村黨員的素質結構令人堪憂。據我們了解，在成都的一些邊遠鄉村黨員不僅人數少（多的村50-60人，少的村20-30人），而且年齡大（50歲以上的占60%，60歲以上的占50%），文化低的黨員占多數。在這樣的基層組織推進黨內民主，并示范帶動人民民主的發展難以讓人信服。

注釋：

①《毛澤東選集》第2卷，第731頁。

②《鄧小平文選》第2卷，第332頁。

③《毛澤東選集》第2卷，第529頁。

中共成都市委黨校黨建教研部主任、教授。

D262.11

A

1008-9187-（2010）02-0073-03

朱鳳霞