公共與績效：預算改革的關鍵

□實習生 練 偉 ■特邀嘉賓馬 駿

公共與績效：預算改革的關鍵

□實習生 練 偉 ■特邀嘉賓馬 駿

中國預算改革自1999年啟動以來，經10余年試點推行，目前已進入了深水區。中國預算改革要想攻破堅冰，完成公共性與績效齊頭并進的目標，有賴于政府的決心，人大的發力和公民的積極參與。

財政要“取之于民、用之于民”

□2010年5月以來，北京市民政局、衛生局等多個部門通過網站公布預算，上海市閔行區啟動財政預算績效評審會，這些做法都引起了公眾的熱切關注。而早在2009年10月，廣州第一次公布114個市級部門財政預算后，網站在短短4小時之內被4萬名訪問者“擠爆”。您覺得公眾高度關注財政預算的原因何在？

■公眾關心財政預算的道理其實很簡單，政府最終要讓大家過得幸福、讓人民幸福，而我們過得幸福不幸福和政府怎么收錢、怎么花錢關系重大。對政府而言，我們最低的要求就是生命安全，如警察維護治安，保證吃進去的東西不會出事。此外，我們還想過得更好一些，環境舒適一點，小孩讀書不用擔心，生了病不用擔心，這些都需要政府將錢投進去。現實中我們看到一些政府明明拿著很多錢，但是天天說這也沒錢那也沒錢，錢到哪里去了呢？公眾關注財政預算，說白了就是想知道政府是如何花錢的，花了多少，花得對不對，有沒有用足。

□公眾對財政預算的熱切關注，是否與逐年攀升的稅收有關？

■可以這樣理解。中國政府現在的收入來源于哪里？2007年我國財政收入的89%來自稅收，其他是非稅收入。此外，我們還在繳納數量龐大的暗稅。中國大部分老百姓不知道除了個人所得稅外，我們每天買的東西都在交稅，連乞丐也要繳稅，因為乞丐也得買面包、買鹽。

到了現在我們應該意識到是我們養著政府，而不是政府養著我們。政府用了我們的錢就必須要對我們負責，這就是所謂的“取之于民、用之于民”。我把它視為國家對公民的承諾，只有將公共資金首先用于公共目的，才能做到錢為民所用。

□那么，我們怎么知道政府將錢投到了哪些方面呢？

■這就涉及到財政制度的問題。事實上，預算制度就是政府對公眾的一種承諾。預算是政府準備做什么，決算報告是政府做了什么。我們就拿著它們看這些事該不該政府做，在為誰服務。鄧小平1956年講過，財政財政有財才有政，不能只有財沒有政。總之，財政問題是國家最大的政治問題，它后面還隱含著許多政策選擇問題。只要看政府的錢是怎么收的、怎么花的，就能知道誰從政府這里得到了好處、誰承擔了責任。

公共性與績效并重

□每個老百姓都希望政府對我們負責，但最大的問題是用什么辦法才能讓政府真正對我們負責。要實現這個目標，您覺得要有怎樣的制度安排？

■要實現這個目標，最基本的問題有兩個。首先是由誰使用權力，例如誰來當市長、當縣長。解決這個問題之后，還要解決權力怎么使用的問題。從19世紀至今，很多國家的選舉制度建立起來之后，民眾失望地發現政府仍然是不負責的。要讓政府負責，第二個問題成為了關鍵，這就是預算制度。

□預算制度的重要性體現在哪些方面？

■預算就是對政府收支的規劃，對政府開展什么樣的活動、準備做什么不準備做什么進行控制。政府要做的事情必須對我們有用，是我們認為好的、可以讓我們過得更幸福的事情。那么，對政府活動進行控制最好的方式就是對錢進行控制。要控制權力的使用，也就是要控制活動，要控制活動就要控制錢，就是這么簡單。政府要負責，最后要落實到財政上，這才最有針對性。

□一套完整的預算制度應該包括哪些內容？

■預算制度要抓兩個方面的建設。一方面在政府內部建立行政控制，即將財政部門轉變成真正意義的“核心預算機構”，由它來集中資源配置的權力并對每個支出部門的支出行為施加控制；另一方面是由人大對政府施加外部的政治控制。這主要是因為部門預算改革使得政府提交給人大審議的政府預算報告包括了比原來更加詳細的預算信息，從而有助于人大從外部對政府預算進行政治控制，促使政府履行公共責任。

□建立預算控制制度的目標是什么，有什么衡量標準？

■中國預算改革的目標有兩個：一是確保每一分公共資金用于公共目的，而不是用于私人目的；二是追求績效。我們得先確保所有資金用于公共目的，然后這些錢還要用得有效，可以解決各種經濟、社會問題。如果一個政府能將這兩個目標都實現了，那就是比較負責任了。

人大監督與公民參與

□近些年來，全國和地方人大在加強預算監督方面進行了許多探索。您是如何看待目前人大預算監督現狀的？

■當前，人大的預算監督工作主要是在前面的環節，即對政府預算報告的審議上，而不是所有的地方。盡管整體進步仍然比較小，并且面臨一些體制性的障礙，但值得肯定的是，人大監管“錢袋子”的試驗已經在中國興起，這是一個很好的跡象。

□各地的人代會上，人大代表審議政府預算的時間一般只有一天。審議時間如此短，何以保證審議實效？

■審議預算的時間長短很重要。世界上基本沒有像我國審議預算時間這么短的國家。美國國會審預算一般是9個月，印度得6個月，最少的也得審3個月。中國只有約一天審議時間，縣（市、區）鄉（鎮）則更短。這種會議制度顯然無法保證預算審議的充分性。現在能做的是讓常委會提前審預算，特別是發揮專門委員會的作用，提前介入審議預算。

□對于目前正在修訂的預算法，您有何建議？

■現在修訂預算法，我主張公民可以通過人大代表將意見反映上來，也可以申請旁聽。比如說河北的人大常委會進行預算審查時，讓老百姓進來預算聽證，聽取意見。浙江溫嶺預算民主懇談制度讓人大代表、公民進行現場懇談，并要求政府進行修正。這些地方制度創新，都值得借鑒。

□按照法定程序，政府編制好預算后，給人大審議不就行了嗎？在預算的編制環節，為什么要引入公眾參與？

■公民參與預算自20世紀80年代從巴西推開之后在全球形成很大的反響，它是由老百姓直接參與進來決定錢怎么花。中國現在已經有幾個地方在試行，取得了不錯的成效。它可以增加決策的合法性，吸取民間的智慧，讓人民跟政府團結一致。可以說，參與式預算，大有可為。

□公民如何關心和參與預算？

■首先就要預算公開。“任何監督都不如公開有效”，這是美國進步時代政府改革的口號，它也類似中國近年不斷推行的陽光財政。中國現在已經有預算了，每個部門也都有預算，目前還在編國資預算，下一步還會編社保預算。以前甚至政府內部也不透明，你這個局可以從財政拿到多少錢，其他單位不清楚，人大代表也不清楚政府的錢是怎么花的。盡管政府預算現在越來越透明了，預算報告人大代表開完會還可以拿回家看，然而，我們還是需要邁出最后一步，就是向社會公開。

因為有了預算但不向社會、公民公開，對于我們來說還是看不見的。現在國家已經開始推進預算公開了，道理其實特別簡單。政府的“錢袋子”拿出來，它里面的錢都是我們的錢，拿著我們的錢為什么不向我們公開？就像哪一天你有錢了，家大業大，自己管不過來，雇了一個管家幫你理家，你哪天有興趣了叫管家過來想了解一下，結果管家很嚴肅地告訴你這是機密，你一腳就把他踹出去了。

□根據您的了解，在參與式預算的實踐中，有哪些好的經驗值得借鑒？

■中國現在已經有幾個地方在試行，浙江溫嶺的模式是將公民參與和人大代表預算監督結合起來，改變傳統的開會的方式，組織懇談，加入預算修正權。

中國發展基金會也開始在哈爾濱和無錫試行由基層決定錢怎么花，并逐步地將規模擴大。其實他們的模式不太一樣，基本在基礎設施、基建這一塊，由老百姓來決定錢怎么花。

□由老百姓決定如何花錢能否保證預算方案的有效實施？

■舉個我親身經歷的例子。2009年上半年我去哈爾濱的一個村莊調研走訪，得知該村用這樣的方式修了一條路。開始我不相信他們做到了讓老百姓決定錢怎么花這一步，我讓學生實地打聽后得知，確實是老百姓決定錢怎么花的。據說開始政府想修廣場，后來村民說冬天下雪之后巷道里都是泥，用這筆錢可以修巷道里的水泥路。修路項目實施后，財政局意外地發現都不需要自己來管施工過程，因為村民每天都在盯著施工隊施工。

應該說，提高公眾參與式預算的水平是中國預算改革的重要手段。但遺憾的是，中國的預算參與做到現在也還只有這么幾個地方，其他地方一概不感興趣。我在很多地方講了七八年，大家都是這只耳朵進那只耳朵出，包括我的學生。我的學生對我說：“馬老師你別折騰我了，現在就是我們幾個人決定就行了。我每天都在想為老百姓做事。”但是我就和他們說：“只有你們幾個人坐在那里想老百姓要什么，還不如聽他們說他們自己想要什么，這就是治理方式的轉變。”可見，中國預算改革要推進，轉變地方官員的思維是多么的重要。

（馬 駿：中山大學政治與公共事務管理學院院長、教授。主要研究領域：公共預算、公共財政、交易費用政治學、財政史與行政史等。）