中國預算公開路線圖

■田必耀

中國預算公開路線圖

■田必耀

近年來高層決策、地方試驗、公民推動三方力量共同發力，掀開裹在“錢袋子”上層層的遮蓋。從國家秘密到公布于眾，預算公開的路徑，折射了民主法治前行的艱辛歷程。

三方力量推動預算公開

回望預算公開的路徑，實際上就是民主法治前行的歷程。公民推動、地方試驗、高層決策，三方力量共同發力，才漸漸掀開裹在“錢袋子”上的遮蓋。

民間力量推動預算公開，廣東似乎又領風氣之先。2009年2月，現任深圳某資產管理公司CEO的“海歸”老板吳君亮在深圳市人代會前夕發表公開信，建議深圳繼續推動公共預算公開進程。吳君亮和他的志愿者們陸續獲得了衛生部、教育部、民政部等部分中央部委，以及深圳、焦作等地方公共預算報告。

從2006年起，“公共預算觀察志愿者”李德濤等向15個中央部委、18個地方政府提出了查看預算案的申請。“沒有想到廣州這么快就能回復我們的申請，更沒想到能夠在網上公開預算”。2009年10月16日，李德濤被告知，廣州市2009年114個本級部門預算全部內容都公開放到了廣州財政網上，可以免費下載。這是廣州市首次在網上公開年度“賬本”，也是中國各級各地政府中首次公示所有部門財政預算。

“凡屬于政務公開的資料，均請提供給來函人。另外我希望今后這類政務公開資料，能夠直接從我局網站上查到。”就在這一天，廣州市財政局局長張杰明的批示不經意間成為中國預算公開的標志性事件。張杰明還表示，以后部門預算獲得人大通過后，都將在網上公開。一個月后，中共廣東省委書記汪洋在一次會上表揚了廣州市的民主政治做得不錯，特別提到了廣州市財政局的預算上網。

廣州預算公開后，財政局網站因每天網絡點擊量高達3萬人次而幾乎陷入癱瘓，而此前該站一個月的總訪問量才3萬人次。盡管有人質疑預算報告的公開程度以及預算編制的公平性，但公眾和媒體幾乎眾口一詞為廣州敢于“曬賬本”叫好，認為意義非凡。

民間力量成為推動預算工作進一步走向公開化的重要力量。李德濤等人之舉被北京大學公民社會研究中心評為“2009年中國公民社會發展十大事件”之一。

就在廣州市財政局開始“曬賬本”的當天，上海市財政局對李德濤們提出的財政預算公開申請作出了這樣的回復：所要求獲取的信息屬于“國家秘密”，因而“不予公開”。但頗有戲劇性的一幕是，在廣州市預算公開20天后，上海市公布的《關于進一步推進市級預算信息公開的實施方案》卻來了個180度轉變。該方案稱：上海市本級政府預算、部門預算、轉移支付和專項資金等4項財政收支信息將公開。

其實，推動預算公開離不開眾多熱心公民的持續發力。如上海律師嚴義明曾在2009年1月分別向國家財政部和發改委申請公開財政預算、決算的信息和4萬億經濟刺激計劃進展情況。

值得一提的是，在公民吁請預算公開的同時，甚至之前，地方上的預算公開試驗就一直沒有停止過。民眾從參與式預算、預算聽證等民主形式中看到了預算公開的身影。從2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮進行了參與式預算試驗。2007年，無錫和哈爾濱等城市也在區、街道進行參與式預算試點。河北省人大常委會于2005年11月舉行了涉農三個部門的預算聽證會，開啟了地方人大預算聽證之先河。從2008年底開始，上海市閔行區每年組織預算聽證會，對政府預算進行“把關”。近年來，河南焦作市財政信息網公開了有關預算資料和工資情況。還有，2004年來，四川、湖南、甘肅、黑龍江、內蒙古等省區人大常委會推動的預算執行審計工作報告公開，成為打造“陽光預算”的又一利劍。

眾所周知，中國的每一項改革，幾乎都離不開基層的試驗，這種自下而上的試驗模式可以把改革的風險降低到最小程度。但改革的輻射和功效往往得靠自上而下的推進。預算公開也是如此，廣州市的試驗可以視為一個耦合的試點。正如張杰明所說：“決定‘試水’預算上網這個事沒匯報也沒請示，根據政府信息公開條例的精神而作為。”

在廣州試驗兩個多月后，2009年12月24日，國務院向全國人大常委會作的落實審議意見報告時表示，“將會繼續推動中央部門預算公開，爭取再經過二三年的努力，使所有的中央部門預算都向社會公開。”

“公開后的預算必然招來公眾的評論、挑刺，從而促進預算的科學化和民主化。這將是中國政府公共治理的重大變革。”中國政法大學教授蔡定劍表示，預算公開已成定局。

中央公開預算的民主示范

“讓預算脫掉秘密的外衣，上網公開，起決定性作用的是中央和地方政府對信息公開態度的根本性轉變。”張杰明表示，如果沒有行政體制改革的不斷推進和完善，財政改革是不可想象的。毫無疑問，推動預算公開的決定性力量當屬高層對信息公開的決心。

政府信息公開條例就是高層意志的制度表達。該條例于2007年4月頒布，在2008年5月實施后，高層推動預算公開可謂“不遺余力”。有人甚至用“趕鴨子上架”，“強按牛頭喝水”來描述預算公開的力度和進度。

2008年8月，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會作審計報告時表示，積極推進部門預算向社會公開，進一步提高預算透明度。一個月后，財政部發出關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見。財政部指出，中央各部門和地方各級財政部門要重點公開政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付等內容。

到2009年，溫家寶總理在政府工作報告中提出：“加快預算制度改革，推進預算公開。”在記者招待會上，溫家寶總理明確表示，用于刺激經濟的4萬億投資乃至中央和地方的預算要做到全程監督，向人民公開。全國人代會閉幕不久，財政部于2009年3月20日在其官方網站公布了經全國人代會審議通過的2009年中央財政預算數據，這是財政部首次將經全國人大審議通過的預算報告在第一時間向社會公開。

預算透明正朝著制度設定的方向前進。然而，國務院提出“爭取再經過兩三年的努力，使所有的中央部門預算都向社會公開”的時間表顯然留有余地，與民眾的期望有一定的差距。2010年3月，溫家寶總理所做的政府工作報告按照全國人大代表的審議意見，增加了“增強財政預算的透明度”的內容。全國人大財經委在預算草案審查結果報告中明確要求：“預算經過批準后，應在15日內向社會公開。”3月25日，財政部在時限內通過門戶網站向社會公布了全國人代會審議通過的2010年中央財政預算數據，并公布12種預算表格，以規范中央預算公開的格式。

2010年3月30日，國土資源部率中央部委之先公布其部門預算。第二天，財政部在其網站上公布部門預算，并對預算收支的表格進行了詳細說明。據統計，迄今已有39個中央部門相繼公開年度預算。中央部委如此密集地公開“賬單”，在中國財政史上還是第一次。中央部門預算“初公開”雖然有點“粗”，但高層預算公開的決心和踐行的速度著實讓人驚嘆。這意味著預算公開已成為制度性的安排。

2010年4月，財政部再次就預算信息公開發出指導意見，與上一次不同的是，這次提出“要主動向社會公開”，“要完整公開預算、決算”。財政部新聞發言人戴柏華表示，推進預算信息公開，是財政部堅定不移的努力方向。

2010年是中央部門預算公開的第一年，是政府預算邁向民主公開的新起點。毫無疑問，中央部委的預算公開將為地方提供示范。

預算公開蘊涵政改信息

“我們未來的預算，應該‘活在’陽光和真實之中。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光指出，財政信息具有強烈的公共性，原本就是歸全體公民共享的東西，人人都應享有平等獲知的權利。

有學者指出，預算信息是最典型的公共信息，是最應該公開的公共信息。如此說來，預算公開并非政府“額外施恩”，不過是一個回歸常識的過程。正如北京大學法學院教授姜明安所言，公民作為國家的主人，當然有權利知道政府每筆收入的來源和每筆開支的去處。

全國人大財經委副主任委員吳曉靈對此頗有感慨：“中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本’，是否有點漫長啊！”

早在1908年，推動紐約政府預算改革的美國學者就說：“沒有預算的政府是看不見的政府，看不見的政府是不負責的政府，不負責的政府不是民主的政府，預算改革就是把看不見的政府變成看得見的政府。”

其實，預算公開絕非信息公開那么簡單，它蘊涵深遠的政治意義。全國人大常委會預算工作委員會主任高強指出，推進預算公開，是我們加強社會主義民主法治建設的一項重要內容。可見，促進財政信息公開是構建民主法治社會最好的實踐活動，強過“空談民主”。

對此，吳曉靈有著精辟的注解：“不要抽象看政治改革，不要認為改革就是選舉就是投票。預算公開改革實為政治改革。”吳曉靈認為，一些地方、部門和單位財政的管理者明白，如果預算徹底公開，他們謀求單位和個人利益的空間就會縮小，所以他們會以保密為借口來推延公共預算改革。

在吳曉靈看來，預算公開改革不是技術問題，是政治決心問題，是敢不敢公開、愿不愿意公開接受人民監督的問題。

香港中文大學教授王紹光認為，預算是中國政治改革的突破口，因為預算改革涉及方方面面。預算反映整個國家的政策，規定政府活動的范圍和方向。預算信息公開是公共財政的本質要求。從政改的角度來審視預算公開，無疑具有現實意義。

眾所周知，歷年人代會，人大代表對預算審議的熱情并不高，往往是走形式。李煒光對此表示：“人大要改革，人大至少把預算當回事做。政策是導向，預算才是具體行動，才是政策的命脈。”蔡定劍也認為，只有把預算審查權切實地履行起來，才是一個務實而更有意義的人代會。

2010年1月，湖北省人代會恢復口頭聽取計劃預算報告，不再使用書面報告方式。預算報告方式的一個輪回，顯示地方人大更進一步看重預算審批權。

當前，在完善預算科目設置，公開預算細賬的同時，讓預算審查成為人代會的重中之重，增加預算審查時間，進一步激發人大代表審查預算的熱情，不斷提高人大審查能力，乃是人大建設和改革之要務。