統籌城鄉就業制度創新研究

王 寅,阮衍寧

(中共揚州市委黨校,江蘇 揚州 225009)

統籌城鄉就業制度創新研究

王 寅,阮衍寧

(中共揚州市委黨校,江蘇 揚州 225009)

統籌城鄉就業的最大約束機制來自于各種正式制度約束。必須建立城鄉統一開放競爭有序的勞動力市場;打破城鄉二元結構,建立城鄉統籌的就業制度;完善職業培訓制度,提升勞動者的就業能力;強化政府統籌城鄉就業的職能;積極探索社會保障制度改革,妥善解決農民工的社會保障問題。

統籌城鄉就業;滯后性約束;路徑選擇

統籌城鄉就業的戰略是在我國經濟社會發展足以達到“工業反哺農業、城市支持農村”的階段和建設“社會主義新農村”的大背景下提出的。新制度經濟學認為,制度是一種社會的博弈規則,是人們所創造的用以限制人們相互交往的行為框架。制度在經濟活動領域起著重要的作用,是經濟增長的內生變量。美國經濟學家卡萊爾·福特·朗格也認為,制度是提供尊重別人行動的保證,并且在復雜而不確定的經濟關系世界里能帶來秩序的穩定。制度設計者對制度的預期就是在盡可能的基礎上減少交易費用,從而使社會總福利達到更高。因此,本文從統籌城鄉就業問題的提出過程,分析統籌城鄉就業制度變遷的滯后性約束,探討統籌城鄉就業制度創新的路徑選擇。

一、統籌城鄉就業問題的提出過程

從理論上看,統籌城鄉就業是市場經濟理論體系的一個重要內容,是對傳統的計劃經濟體制下城鄉就業理論的摒棄。在我國傳統的計劃經濟體制下,勞動力從制度上被分為城鎮勞動力和農村勞動力、本地勞動力和外來勞動力,城鄉勞動力實行的是不同的就業政策和社會保障政策。沒有政府的允許,農村勞動力不能在城市中自由尋找就業崗位,也不能跨區域尋找就業崗位,政府在就業管理上實行的是“統包統配”的管理模式,是勞動力資源的實際支配者和擁有者。這種城鄉分割的二元勞動力市場是與我國市場經濟體制改革相悖的。而統籌城鄉就業就是要打破傳統的計劃經濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮勞動力和農村勞動力、本地勞動力和外來勞動力的就業管理體制和社會保障體制,按照市場經濟的要求,承認和實現勞動力擇業自由和選擇工作地點的自由,讓勞動力受經濟規律調節在城鄉間、區域間、行業間流動,實現勞動力市場的自由公平競爭。

關于統籌城鄉就業的實踐與政策,早在1991年1月,原勞動部、農業部和國務院發展研究中心就提出了進行統籌城鄉就業管理的精神。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明提出要建立勞動力市場,根據這個精神,原勞動部提出要在“九五”期末基本形成現代勞動力市場的雛形,逐步消除城鄉勞動力的身份差別。2000年8月,勞動和社會保障部、原國家計委等七部委發出《關于進一步做好農村勞動力開發就業試點工作的通知》,要求有條件的地區先行試點,目標即在于取消城鄉就業方面的不合理界限,探索統籌城鄉就業的途徑,實現城鄉勞動力市場的真正融合,取得經驗后再向全國其他地區推廣。但是,在20世紀后期,統籌城鄉就業基本上只是停留于局部地區的試點上,統籌的重心是城市特別是國有企業下崗失業人員的再就業,其基本政策取向是引導農村勞動力有序流動,以滿足城市勞動力市場的需要,避免對城市就業帶來沖擊。從促進農村勞動力轉移、推進城市化進程、城鄉社會經濟協調發展的高度來把握和解決好統籌城鄉就業問題,還未提上政府工作的重要日程。

進入21世紀,國有企業改革取得重大進展,擴大內需、維護社會和諧穩定、縮小城鄉差別、滿足國際制造業向中國轉移對勞動力數量和質量的要求等,都對統籌城鄉就業提出了現實的要求和全新的內涵。黨的十六屆三中全會明確提出了“五個統籌”的思想,統籌城鄉就業,不僅是統籌城鄉發展的重要內容,而且也貫穿于其他幾個重要統籌之中。由于我國各地區社會經濟發展很不平衡,統籌城鄉就業的時間也不可能做到整齊劃一,從2003年開始,國家正在逐步取消限制農村勞動力轉移的一些政策規定,并且明確要求各級政府努力改善農村勞動力轉移的環境。2004年開始,國家實施以農村勞動力轉移培訓為主要內容的“陽光工程”。這些舉措對于保障農村勞動力的平等就業權益,無疑具有重要的意義。

2005年以來,從中央高層到國家勞動和社會保障部都對建立城鄉一體的勞動力市場給予了高度關注。啟動城鄉統籌就業被列入國務院關于深化經濟體制改革的意見和2006年工作要點中。勞動和社會保障部與2006年8月專門成立了城鄉統籌就業試點工作指導小組,并在全國選定了“就業工作基礎較好、管理服務能力較強、改革創新積極性高”的48個試點地區,從2006年下半年到2008年底兩年半的時間里,在包括就業服務、職業培訓、社會保障等在內的城鄉勞動者平等就業方面進行探索。

二、統籌城鄉就業制度變遷的滯后性約束

統籌城鄉就業,實質上就是區域間勞動力市場的統一和開放。其本質是一種制度安排,是勞動力在城鄉間、區域間有序流動和保證勞動力有效交易的一系列機制。作為一種新的制度安排,它的建立就意味著要打破過去已有的制度安排,而舊有的制度慣性必然會影響到新制度的建立。從目前的實踐來看,統籌城鄉就業的最大約束機制來自于各種正式制度約束。

戶籍制度約束。戶籍制度是指戶籍管理制度,是政府職能部門對所轄居民的基本狀況進行登記并進行相關管理的一項國家行政管理制度,其目的在于維護社會治安和提供人口統計資料。從本質上來看,它是為了使國民可以有效地享有國家的公共產品和承擔基本義務,而在尊重國民權利的基礎上實行的行政管理服務制度。然而,我國的戶籍制度卻有著不同尋常的意義,它把我國公民分為城鎮居民(非農業人口)和農村居民(農業人口)兩大階層。它對我國社會經濟的影響已遠遠超出了戶籍制度本身,成為我國二元經濟結構的象征。戶籍制度造成了城鄉居民在收入分配、勞動就業、社會福利、文化教育等方面的差別。就勞動就業方面的城鄉差別來說,當前,我國城鄉勞動就業是很不平等的,國家對具有城市戶口的失業者盡可能給予充分就業的機會,而對進城謀生的農民工卻進行各種限制,只有那些從城鎮招收不到職工的企業,如重活、臟活和危險性行業才從農村招收輪換工、協議工。我國現行的戶籍制度,雖然在維持社會穩定,控制大中城市人口膨脹,加強城鄉人口管理方面發揮了重要作用。但是,它是一種把農民束縛在土地上,維護城鄉分割狀態,與實施城鄉就業統籌和建立社會主義市場經濟體制相背離的制度。由于戶籍制度的存在,使絕大多數農村勞動力和他們的家屬不能得到城市永久居住的法律認可,他們的遷移預期只能是暫時的或流動的,從而形成了我國勞動力遷移中既有流出又有回流的特殊現象。所以,戶籍制度破壞了城鄉多方面的協調平衡,成為統籌城鄉就業難以跨越的第一道障礙。

區隔就業政策的限制。我國的就業政策是一種區隔的模式,這首先表現在地區分割和先后順序上,這種就業政策應該說是直接適應于過去的戶籍管理制度和保證社會穩定目標的基本策略。這種就業政策通常依照“先城鎮、后農村”,“先本地、后外地”的原則實施。主要是希望固化人口的居住和活動區域,以方便行政管理。因此,各個地區都是以本區的就業為目標制定相應的政策,與此相反的是,企業生產則是從自身經濟利益出發,在效率原則的驅使下,更愿意雇用工資低、無任何社會保險要求的農民工,從而導致城鎮失業人員和下崗職工就業再就業的難度加大,并由此造成了我國經濟高增長和城鎮高失業并存的現象。一些地方政府為了緩解城鎮就業壓力,還經常運用帶有“歧視性”的行政手段,對農民工進行清退或通過各種收費項目來提高農民工進入城市的成本,這些“反失業”的舉措,實質上是政府行為失范而帶來的一種針對農村勞動者的“用工歧視”政策,它嚴重破壞了就業競爭的公平性,導致了就業機制的扭曲,成為統籌城鄉就業的又一道門檻。

農村社會保障的缺失。社會保障是一個國家或地區以社會的力量,保證所屬的全體社會成員都能達到最低生活水平而形成的一種分配關系,它提供的對象是全體社會成員。由于我國長期城鄉分割的管理體制的存在,社會保障也被分割為城鄉二元的保障體系。城市職工大多擁有失業、醫療、養老和住房等社會保障,而占總人口60%的廣大農村的社會保障幾乎是空白,幾畝薄田既是他們生活的來源又是他們養老的倚靠。就連多次強調的“兩個確保”——最低工資保障、最低生活費保障也把農民排除在外。從城鎮勞動力流動的角度來看,缺失的農村社會保障同樣限制了城鎮勞動力的流動意愿,因為如果放棄了城鎮的就業機會就意味著放棄相關的養老、醫療等多種社會保障服務而選擇沒有保障的生活。作為經濟理性人,人們很難對這樣的選擇有所偏好。所以,現行社會保障制度同樣成為勞動力流動的障礙,社會保障制度不完善,統籌城鄉就業就不能徹底實施。

城鄉有別的就業服務制度。由于我國的第二、第三產業多集中在城鎮,城鎮就成為勞動力需求的主要場所,職業介紹機構和技能培訓機構也多集中于城鎮,為城鎮勞動力和企業提供供求信息,農村勞動力卻難以在本地通過這些就業服務機構及時地了解就業信息,這種信息不足和不對稱的狀況,必然要增加農村人口去城市搜尋就業信息成本。比如,在城鎮中進行學習或接受訓練,必須支付必要的食宿、交通等費用,這些開支對于較低收入水平的農村人口是無法支付的。所以,農村中缺乏必要的就業服務機構,影響了農村勞動力及時掌握勞動力市場的供求信息和及時做出進行技能培訓的決策,對農村勞動力向城鎮的轉移是不利的。

勞動力市場分割制度。這些年的經濟體制改革使我國傳統體制下嚴格的二元分割的勞動力市場被打破,但是勞動力流動性的增強并不意味著進入城市市場的農村勞動力能夠獲得與城市居民平等的社會經濟地位和公平就業的格局。我國目前的勞動力市場依然具有二元特征,即城市社會中普遍存在的“首屬勞動力市場”和“次屬勞動力市場”。二元的勞動力市場對農村勞動力進入某些行業和崗位設置了制度約束,使得他們只能在那些城市人不愿意從事的領域,以接受較低的工資和沒有相應的保險為條件來尋找工作,導致其人身沒有任何保障,就業極不穩定。在這種二元分割的態勢下,不可能出現完全意義上的勞動力市場,作為要素市場的一部分,勞動力市場的發育不全或二元分割,對整個市場體系的建設和社會協調發展都是不利的。從社會發展的角度來看,二元分割的勞動力市場會加劇城鄉之間發展的不平衡,拉大城鄉之間的差距,不利于我國和諧社會的構建和新農村建設的順利完成。

三、統籌城鄉就業制度創新的路徑選擇

統籌城鄉就業作為一種理論和制度創新,既需要政府廢除舊制度的決心,更需要建立新制度的恒心,可以從以下方面進行制度創新:

建立城鄉統一開放競爭有序的勞動力市場。建立起統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化的市場體系,按照公平競爭的原則合理配置人力資源,取消限制勞動力在城鄉間和區域間流動的不合理規定,打破就業的城鄉壁壘和地區壁壘,充分發揮市場在勞動力資源配置中的基礎性作用,為城鄉勞動力的就業創造良好的條件和環境。首先是盡快建立起權威和信譽度較高的全國統一的供需信息搜尋與組織和管理制度。在市場導向就業機制下,勞動力供需信息機制運作的狀況如何,對城鄉失業人員的就業或轉移有重大影響。因此,適應市場取向就業制度改革的需要,必須切實抓好勞動力供需信息搜尋的網絡建設,并通過對全國城鄉廣泛的勞動力資源調查與需求預測,及時掌握其供求狀況。同時,做好信息的收集、整理、儲存、交流、傳播和咨詢工作,發揮信息的引導作用,為城鄉勞動者尤其是農村剩余勞動力有序轉移提供優質的信息服務。其次是打破身份界限,統一用工手續和待遇。把進城務工的農民工和城鎮就業人員同等對待,按照“按勞分配、同工同酬”的原則,勞動力按價值規律交換。嚴格招工手續,并落實有關用工政策,破除職工的所有制身份界限,將城鄉勞動力納入統一的保障管理范圍,依法規范從業環境,保障城鄉弱勢群體的各項合法權益。再次是調整政府行為和勞動政策的目標取向,發揮各級政府勞動部門在構建城鄉統一勞動力市場中的積極作用。通過戶籍和保障等一系列制度創新,提供城鄉統一勞動力市場有序運作的制度框架,綜合運用法制、經濟和信息的手段,從宏觀上調控社會失業率和規范市場行為。最后是擴大農村勞務輸出組織化程度。整合政府部門、農村基層組織和社會有關組織在促進農村勞動力轉移就業方面的作用,開展有組織的勞務輸出。加強地區間勞務協作,通過訂單培訓、定向輸出,提高農民外出務工組織程度。

打破城鄉二元結構,建立城鄉統籌的就業制度。解決就業矛盾,必須建立和完善勞動者自主就業為主導、以政府法律為基礎、以市場為導向的現代就業制度。切實落實“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業”的方針。一是堅持“人本服務”的理念,落實“就業優先”的發展戰略。經濟發展戰略有兩種不同的思路,一是經濟優先論,二是就業優先論。我國目前的基本國情決定了中國應當選擇“以就業為中心”的經濟增長模式,把擴大就業作為一項基本國策。就業作為民生之本和安國之策,作為經濟增長的源泉,應當處于獨立的、優先的地位。政府應堅持通過發展經濟、調整經濟結構、深化改革、協調發展城鄉經濟以及完善社會保障體系等措施來促進就業,擴大就業規模,努力把失業率控制在社會可承受的限度內。二是以統籌規劃和規范用工為基礎,建立現代就業制度。認真開展城鄉勞動力資源調查,全面掌握城鄉勞動力資源狀況,制定和實施城鄉一體化的就業規劃,提供政策保證措施;在就業管理服務、職業培訓、維護權益和社會保障等方面做出統籌規劃,實現城鄉統籌的就業管理,統籌規劃人力資源開發利用。城市公共就業服務走出城市,延伸到農村和農民,服務機構普遍向農民工開放,免費為他們提供政策咨詢、就業信息、職業介紹和職業指導等基本服務;充分發揮民辦職業介紹機構、勞務輸出組織的作用,為廣大城鄉居民提供誠信服務。建立和完善公共就業服務體系,加強和改善針對農民工的就業服務。加強企業勞動用工管理。切實維護城鄉勞動者權益。

完善職業培訓制度,提升勞動者的就業能力。針對城鄉就業困難群體整體素質不適應崗位需求的現實,通過加強職業教育和培訓提高就業能力、工作能力和職業轉換能力,解決勞動者素質結構和崗位需求不對接的問題。通過政府加大財政支持農村勞動力轉移就業培訓的力度,逐步建立起以政府投入為主導,受教育者、用人單位和社會共同分擔、多種所有制并存和多渠道增加農村勞動力轉移培訓經費投入的新機制。建立多元化的培訓經費保障機制。改變過去單一由就業培訓部門承擔培訓工作的做法,整合各類培訓資源,廣泛建立培訓基地,形成培訓網絡。建立“多輪驅動”的培訓體系。形成政府購買培訓成果、城鄉勞動者積極參與培訓的新機制。

強化政府統籌城鄉就業的職能。政府主動選擇、統籌規劃、實施積極的促進就業政策,在深化改革、促進發展與結構調整中努力擴大就業。首先是以國民經濟持續健康增長來帶動就業。在制定經濟增長目標和產業調整政策時,突出創造就業崗位和擴大就業的戰略目標,把創造更多的就業機會作為重要的發展目標,并積極體現到制定國民經濟發展計劃和產業政策、財稅政策、投資政策、金融貨幣政策等宏觀經濟政策上來,實現國民經濟快速健康發展和促進充分就業的雙重目標。其次是明確職能定位,為城鄉統一勞動力市場發育創造良好的外部環境。為了更充分地發揮市場機制在勞動力資源配置中的基礎性作用,形成以勞動者自主擇業、創業為主導,以市場調節就業為基礎,以政府促進就業為動力的市場化就業機制,政府必須采取措施建設和完善創業與就業環境。主要措施包括加快法制建設步伐,規范勞動力市場秩序,建立和完善統籌就業的政策體系。再次是構建以就業為核心的公共政策體系,竭力擴大勞動就業。一是把增加就業作為宏觀經濟調控目標和考核各級政府政績的重要方面。從統籌城鄉發展的角度,應該把增加就業作為考核各級政府政績的重要指標,將勞動力資源開發利用列入經濟投資和規劃中,使政府在制定產業政策、投資政策、招商引資、結構調整以及發展新的經濟組織時,充分考慮勞動力資源的國情,把創造就業機會作為優先考慮的指標之一。二是加大政策投入以推動高校教育結構改革。解決大學生的就業壓力,在高校之間的資源配置上引入競爭機制,以促使高校注重基于市場需求的投資回報,促使其培養出來的畢業生在數量、質量和結構上能與勞動力市場所需求的人力資源相匹配。此外是積極推進勞動預備制度,加快提高青年勞動者素質。勞動預備制度是國家為提高青年勞動者的素質,培養勞動后備軍而推行的一項新型勞動制度。政府在充分發揮現有教育培訓資源作用的基礎上,建設一批能起示范和帶動作用的職業培訓基地,提高培訓的質量和效益。同時政府應該在職業培訓經費上要做好協調、多方籌措,確保青年職業培訓的健康發展。最后是扶助就業困難群體,促進社會安定。對于市場就業競爭中的特殊困難群體,政府對其采取特殊援助政策和措施,以避免就業矛盾激化引起社會動蕩。主要措施有:一是通過開發或直接購買公益性就業崗位、對吸收就業困難人員的企業實行就業補貼、為困難群體提供免費轉崗培訓和各種就業服務等幫助其實現就業和再就業。二是實行政府扶持與市場化運作相結合的創業扶持政策,改善創業環境,開展“創業培訓”,鼓勵個人創業并以創業帶動就業。三是通過政府援助下的勞動力退出政策創造更多的就業崗位。

積極探索社會保障制度改革,妥善解決農民工的社會保障問題。從農民工的迫切需要和實際可行出發,區分輕重緩急,堅持分層次實行不同政策和分階段逐步推進的原則,先解決農民工最迫切、最急需、最基本的社會保障需求,視社會經濟發展水平再逐步到位。一是盡快出臺農民工社會保險問題指導性意見,以規范各地工作。二是按輕重緩急逐步推進農民工社會保險工作。目前,最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度。三是建立農民工的醫療保障機制。疾病尤其是重大疾病不僅會導致農民工失去工作,而且極易使其陷入貧困,這使得大病醫療保障成為農民工的現實需要。四是完善養老保險制度,盡早實現養老保險基礎部分的全國統籌,并將過渡性的個人賬戶制度向國家基本養老保險制度轉換。

總之,統籌城鄉就業不是單純的農民進城和人口轉移,也不是單純的城市規模的擴張,它既是一個城鄉地域之間各種要素的交融和優化組合的漸進過程,又是一個城鄉空間、人口、社會、經濟復合演化的結果,是一項復雜的工程。所以,必須從城鄉一體化和協調發展的新體制出發,打破有損農民利益的制度壁壘,從國民經濟和社會發展全局的高度,把城市就業和農村就業作為一個有機的整體來看待,一體化地考慮就業與產業政策、投資政策、社會事業發展政策等,實現城鄉就業的統籌規劃、良性互動和整體健康發展。

責任編輯:黃 杰

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C913.2

A

1004-1605(2010)08/09-0164-05

王寅(1963-),男,江蘇江都人,中共揚州市委黨校行管法學教研室主任,主要研究方向為理論經濟;阮衍寧(1953-),男,江蘇揚州人,中共揚州市委黨校函授處處長,主要研究方向為區域經濟。