政策過程有效性缺失的體制癥結探析

湯法遠

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

現代國家的政策過程在展開時有兩種截然不同的情形:一是政策的制定過程異常艱難,其間充滿了各種形式的矛盾、斗爭、交易和妥協,但執行時卻相當順利;二是政策的制定過程并不太復雜,很多政策往往在人們不經意間就出臺了,但執行過程卻伴隨著對抗執行、附加執行、選擇執行等一系列問題。這兩種政策過程在有效性上的差距是不言而喻的。在一定程度上,中國的政策過程屬于后一種情形。其形成的原因是多方面的,但政治體制與行政體制無疑是一重要因素,因為它為政治與行政的關系匡定了體制基礎。

一、政策過程有效性缺失的體制癥結

從行政體制的視角分析,政策過程有效性缺失的癥結在于政治與行政之間的關系不順暢,政治與行政沒有嚴格恪守各自的特征,沒有忠實地履行各自的功能,出現了政治行政化和行政政治化的現象。

1.政治行政化和行政政治化的實質

政治的主要功能是制定政策,為此,政治必須堅持民主和公平等價值,民主和公平意味著分權,而官僚制的等級特征和命令服從關系意味著集權。因此,政治組織沒有必要也不應該太過靠近官僚制的理論模型或具有過多的官僚制特征。行政的主要功能在于執行政策,為提高政策執行的有效性,行政必須追求效率、合理性和合法性以及程序和秩序等價值,并將組織打造成以等級制、專業化及與此相應的資格要求和規范程序等為特征的官僚制。基于此,政治行政化和行政政治化實質上是一種政治和行政過度淡化自己的特征而相互對象化的體制狀態。

(1)政治行政化。政治行政化是指政治在功能上同時承擔著政策的制定和執行兩種功能,或在運行時明顯地違背了民主和公平等價值規范而遵循官僚制的邏輯,或在組織結構方面具有濃厚的官僚制特征的現象。政治行政化主要表現在:

第一,黨委工作行政化。即中央和地方各級黨組織在對有關的政治、經濟和文化方面的事務作出決策,與同級政府部門聯合甚至直接組織執行。黨和政府共同管理著同樣的行政事務,從事同樣內容的工作,行使共同的職能。

第二,組織安排。即在大多數重要的政府崗位上安排中共黨員,同時,在每個行政機構內部設立黨的“支部”,還在各級行政機關對應設立機關黨委。這種組織安排不僅成為聚集和動員社會力量并做出決策的政治核心,同時也承擔著執行上級指示的執行組織的功能。[1]

第三,人事管理的行政化。中國的官員都以團處級、師局級干部等來定位,即便是黨組成員或黨委委員也都成了一種行政級別,并享受相應待遇,即中國政治組織的相關人員都以國家人事行政管理模式來進行管理。[2]同時,對政治組織的相關人員的考核也套用行政干部的政績考核制。

第四,行政性決策。在中國共產黨的組織系統內部,“除核心部分以外,大部分黨組織所作出的決策都具有行政性質 (包括‘對口部’對相關行業領域政策內容的決定)。因此,黨組織的很多工作帶有明顯的行政化特征。”[3]

第五,組織結構的官僚制化。黨的組織結構具有等級制、專業化、命令服從等官僚制的特征。如在縱向上,有從中央到鄉 (鎮)黨委兩極之間的一系列層次;在橫向上,有組織部、宣傳部、統戰部等一系列的功能部門和執行機構。

第六,精英吸納。包括政權吸納和決策吸納。前者指將社會各領域的精英吸收進黨組織;后者指政府有意識地把社會中的精英或精英集團所代表的政治力量吸入行政決策結構,在國家的主導下展開廣泛的精英合作。

(2)行政政治化。作為政治行政化的另一面,行政政治化是指行政組織嚴重喪失了其相對的獨立性和自主性,淡化了追求效率、合理性和合法性、程序和秩序等固有特征,且在運行時帶有明顯的政治化特征的現象。行政政治化主要有以下表現:

其一,動員型的行政方式。即在行政過程中進行大規模的社會動員,利用社會動員來完成行政工作的任務和實現行政管理的目標。

其二,濃厚的意識形態色彩。即行政的運行受到意識形態的強烈影響,在政策目標、政策制定和執行等諸環節中都表現出明顯的意識形態導向色彩,有時甚至出現意識形態扭曲現象。

其三,人格化的組織關系。即由于黨對行政工作的過度介入,黨組織的人格化邏輯滲透到行政過程中,導致“公共行政中的人格化現象成為中國官僚制的重要特征”[4],人格化的組織關系盤根錯節。

此外,行政政治化還有很多表現。如較為重要的問題通常以“政治任務”來標簽、評價行政業績和官員晉升方面的政治標準、政府公務員的黨員資格、運動式的工作檢查、無視程序及規范的行政決策和政策執行行為、行政部門中的“排隊”現象等。

2.兩化對政策過程有效性的影響

政治行政化與行政政治化對政策過程有效性的影響可以具體概括如下:

(1)流失了政策方案的合法性

在政策制定階段,政策過程的有效性集中表現為政策方案的合法性,即目標群體對政策方案的認可、接受、遵從和推行。政策的形成必然要打破舊的利益結構并形成新的利益格局,因而政策方案的合法性主要取決于政策對目標群體的利益的損益情況。從根本上說,政策方案的合法性與利益表達、利益綜合、利益協調、利益整合等功能的發揮程度呈線性關系。然而,在實際的政策制定過程中,政治行政化和行政政治化的體制狀態卻嚴重地制約著這些功能的有效發揮,成為政策合法性的體制瓶頸。比如,由于政權廣泛吸納“精英”,政策制定過程中利益群體與政權之間的“自然”連接相應地發生斷裂,導致并強化了利益表達與綜合的“內輸入”和“精英輸入”機制,政治成為政府和精英的特權。在這種情況下,由于群眾沒有合適的利益表達途徑且呈現無組織狀態,造成精英們獲益太多而責任太少,大眾承擔了太多的責任和代價而所獲甚微,甚至利益沒有能夠反映、代表、維護、實現和增進的政策損益結構。這就容易造成干群關系緊張,政策的合法性也大打折扣。

(2)弱化了政府的執行力

艾利森曾說:“在實現政策目標的過程中,方案確定的功能只占 10%,而其余的 90%取決于有效的執行。”[5]因此,政府執行力成為整個政策過程有效程度的關鍵。影響政府執行力的因素很多,但政治和行政的關系以及二者是否忠實地履行各自的功能等體制問題無疑是關鍵性的。比如,動員型的政策執行方式所采取的激勵和主要手段并不是法律規范,而是上級黨組織的指示、黨的紀律和政治忠誠;并不是合理性、合法性、程序和秩序,而是官階上的升降及相應的待遇等政治表揚和政治前途。由于這種執行方式附帶著一定的政治壓力,官僚們不得不依附于政治化的動員行為中,積極配合上級組織完成被動員的政策任務,導致正規官僚體系理性規范的管理工作失去其常規程序,正常功能得不到有效、持續、穩定的發揮,執行力偏低成為普遍現象。

又如,公共行政的意識形態色彩過于濃厚往往制約著政策執行的回應性。由于具有敏感性,下級組織和地方政府將意識形態視為“忌諱”,在向上級和中央反映執行情況時,意識形態的一致性和回應性成為一條重要標準,很多執行結果的反饋都要先經過意識形態的過濾。這種影響使得上級組織和中央政府總是很難獲得最準確、及時的政策信息,進而影響了政策的修正和完善,導致很多政策因意識形態的桎梏而發生嚴重的“執行扭曲”。

再如,人格化的組織關系更多地注重個人忠誠和個人權威,使人格權威普遍大于法律權威和機構權威而成為最重要的權威因素。這種組織關系往往能超越官僚制的組織規則,導致政策執行過程中夾雜著明顯的個人意志和個人觀念,下級通常把上級的言論和指示當作行動的依據,政策執行的標準和結果在一定程度上取決于維持政治忠誠關系的需要,這必然造成政策在執行過程中的“失真”現象。

(3)降低了政策評估的合理性和政策監控的有效性,遲滯了政策終結的及時性。

在具體的政策過程中,雖然政治和行政與決策和執行兩種政策活動相對應,但政治與行政相互對象化的關系狀態的影響卻貫穿于整個政策過程的始終,同樣制約著政策評估、監控和終結等政策活動。

首先,在政治行政化和行政政治化的體制狀態下,人格化的組織關系、上級對下級政治前途的影響等因素往往塑造并強化了評估者與決策者和執行者之間過于密切的關系,這種關系極易導致評估標準、過程和結果等有失偏頗。比如,當發現決策和執行出現錯誤時,由于關系密切而應對負責人的政策行為責任有所顧忌,評估主體往往難以對政策過程做出客觀而合理的評價。

其次,在政治行政化和行政政治化的體制狀態下,人格化權威、程序缺失等原因引發了監控內容不全面、監控機制不健全、監控標準不合理等問題,嚴重地制約著政策監控的有效性。比如,由于除宗教以外的幾乎所有社會組織都要接受黨的領導,因而造成了政治與行政之間、黨與政府之間、黨和政府與人民團體之間、黨和政府與新聞媒體之間以及中國共產黨與民主黨派之間的關系呈現出非均衡狀態,進而造成了兩種結果:一是監控機制不健全,主要表現為以執政黨和政府的監控為主,司法機關、人民團體、新聞媒體、民主黨派等監控主體的監控是補充性的;二是功能弱化、監控乏力。即領導和被領導的關系使司法機關、人民團體、新聞媒體、民主黨派等監控主體出現不敢監控、監控不到位、監控流于形式等監控乏力的現象。

再次,在政治行政化和行政政治化的體制狀態下,人格化的組織關系、公共行政的意識形態化、行政首長負責制等因素的交互作用使政策的終結面臨著個人政治忠誠、顧忌“政府形象”和負責人的責任等障礙,導致大量低效、無效甚至完全沒有必要的政策無法予以及時終止。如對政策制定者而言,“若承認政策失敗則等于承認他們在工作中的失誤,因而會造成心理上的包袱”[6],他們便會在心理上抵制并在工作中通過巧妙的方式阻止政策的終結。而在人格化的組織關系中,為了表示個人忠誠,政策制定者們的人格權威影響范圍之內的“追隨者”必然會向他們“靠攏”,反對政策總結。這些“反對政策終結的力量一旦結成一個共同體,就能極為有效地威脅政策終結行為”[7],妨礙政策終結的順利實現。

二、提高政策過程有效性的對策思考

通過上述考察可知,政策過程有效性的體制條件在于政治與行政的相對獨立,即政治與行政在恪守各自固有特征的基礎上實現功能上的分離。當代中國的黨政之間關系、政策制定與政策執行之間的關系,說到底都是政治與行政之間的關系。[8]因此,黨政關系的規范與和諧便成了實現政治與行政的相對獨立,構建政治與行政間的和諧順暢關系,以提高政策過程有效性的關鍵。

1.改進和完善黨的領導制度

(1)優化黨管干部制度,實現黨對干部的管理重心從黨委管理干部向黨管干部轉移。黨管干部是原則性的,指一切干部都必須堅持黨的路線、方針、政策,以黨的標準為標準,堅持正確的政治方向。黨委管理干部則是操作性的,指各級黨委對一定范圍內的干部的任免、培養等具體方面的管理。實踐中兩者往往被等同起來,或用黨委管理干部代替黨管干部。因此,必須正確認識黨管干部制的原則和精髓,聚焦于原則性的黨管干部。為此,各級黨委應只管理各級人民政府的核心人員,其他公務員由政府人事部門按照國家公務員法規條文進行管理。

(2)改進黨委的政績考核制,轉移對各級黨委的考核重點。在黨委領導的行政首長負責制下,如果完不成政策任務,不僅行政首長交不了差,黨委及其委員也難辭其咎。相應地,黨委干部也實行行政干部的政績考核制,迫使各級黨委經常將工作重心移向行政工作,陷入行政性事務之中。因此,必須對這種政績考核制進行改進,將考核重心放在決策、穩定社會、監督政府部門是否廉潔高效等主要功能的發揮上。

(3)完善黨委管制下的選舉制,弱化黨委在干部任免上的高度集權。我國目前的選舉是在黨委高度管制下的選舉,候選人是由黨委定的,各級行政正職實行等額選舉,行政副職實行有限差額 (通常只比實際職位數多 1-2人)選舉。各級政府各職能部門的一把手由黨委提名,人大舉手,舉手一次不成可以先“代理”,時機成熟再次舉手,有的直到舉手通過為止。而各級政府職能部門、事業單位的副職,則由同級黨委委托組織部考察,常委直接研究決定任命。這種選舉制具有濃厚的任命色彩,應予以完善,逐步以含有一定競爭性因素的選舉方式,代替傳統的認可性選舉。

(4)改革黨政兼職制,改變黨政領導互相兼職的現狀。現實中黨政領導互相兼職甚至黨政一把手一肩挑的情形常常導致黨委工作行政化、黨政互相牽制、工作缺乏效率等問題。如果黨委在行政性、事務性工作上向政府放權,由政府去組織,而將工作重心放在對政府的施政行為是否堅持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監督上,這些問題將不復存在。基于此,可考慮不再實行黨政兼職制度,政府正職不必作為黨委的副書記,黨的書記也不必兼任政府的職務。

(5)加快黨委主要負責人擔任人大常委會主任的制度建設,實現黨對政府的領導由“直接領導”向“間接領導”轉變。目前,中共中央政治局常委出任全國人大常委會委員長,地方黨委書記兼任地方人大常委會主任的實踐是一種有益的探索。這種模式將原來黨直接領導“一府兩院”的方式,轉變為通過國家權力機關間接領導和全面監督一府兩院的方式,即“黨領導人大,人大產生政府,政府對人大負責”[9]。這樣既充分發揮了各級人大作為權力機關的作用,又保證并優化了黨對國家重大事務的領導。由于這種實踐尚處于探索階段,因而急需加快相關制度的建設。

2.加強公務員隊伍建設

(1)淡化公務員錄用、考核、晉升等方面的政治標準和意識形態色彩,重構追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。公務員錄用、考核、晉升等過程中的政治標準和意識形態有一種超越政策理性的功能,將政治的正確性和意識形態的一致性強加到公共行政的科學性上來,公務員的行為受其影響而具有過強的價值色彩,進而在具體執行政策的過程中更加注重政治組織的目標和利益,而產生忽略政策本身的理性要求的結果,進而妨礙了官僚制體系按照科學方案和程序來有效執行政策,因此,在公務員隊伍建設過程中,必須重構追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。

(2)構建非人格化的公務員激勵、約束、保障和競爭機制,淡化公務員隊伍中的人格化組織關系。理性科層制的一大特點是非人格化,“非人格化可以幫助公共行政工作擺脫政治人的主觀性干擾”[10]。但在人格化的組織關系中,公務員隊伍中的激勵、約束、保障和競爭的原則和依據不是能力與成績,而是個人的政治忠誠,這直接從人際關系的角度強化了政治與行政之間的聯系,導致政治與行政相互對象化的體制狀態固若金湯,因此,加強公務員隊伍建設,必須構建理性的、非人格化的公務員激勵、約束、保障和競爭機制,以淡化公務員隊伍中的人格化組織關系。

(3)塑造公務員隊伍整體學習的觀念,吸收先進的政治文明和管理文明成果,鍛煉公務員隊伍的制度和技術創新能力。動員型的行政方式、意識形態的順從、人格化的組織關系、無視程序及規范的行政決策和政策執行行為、行政部門中的“排隊”現象等行政政治化問題的產生,既是傳統官場文化使然,也是公務員制度的諸多缺陷和官僚制體系的公共管理水平低下的結果。因此,在公務員隊伍建設過程中,還必須塑造整體學習的觀念和氛圍,通過吸收先進的政治文明和管理文明成果,以提高公務員隊伍的制度和技術創新能力,為規范黨政關系,實現政治與行政的相對獨立提供過硬的人力資源保障。

3.加強法律制度建設,健全和完善行政組織法體系

黨政關系是中國政治的主要問題和政治體制改革的核心問題[11],而政治體制的改革是需要充分的法律規范作為基礎和保障的。從規范黨政關系,實現政治與行政的相對獨立的角度看,加強法律制度建設,健全和完善行政組織法體系需要從以下兩方面進行努力:

(1)完善憲法,增加其操作性內容。黨政關系中的很多問題都需要依法解決。黨如何通過法定程序把自己的意見轉變為國家意志,黨組織如何向人大推薦領導干部,執政黨在人大中如何開展活動等,都有必要用法律進行規范。[12]黨政關系是一個憲政性問題,其法律依據主要存在于憲法之中。在我國目前實行的“82憲法”中,雖然不乏關于黨政關系的相應制度或原則性規定,但這些規定卻太過于籠統,缺乏可操作性,有些還屬于慣例的范疇。憲法的這一缺陷使黨政分開難以獲得有效的法律保障,在實踐中易于出現“黨政不分、以黨代政、黨寓于政、黨政一體”等政治行政化和行政政治化現象。因此,應增加憲法中的操作性內容,對黨與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各人民團體、各民主黨派之間的關系的處理做出具體規定。

(2)加快行政組織法在內容和體系上的建設步伐,為各個層面的黨政關系的規范化構建健全和完善的法律體系。在黨政關系的制度安排中,制度創新和制度增設固然十分重要,但關鍵的是使這些創新和增設的制度具有相應的法律支持,從而形成有效的政治與法律效力。[13]如果沒有健全和完善的行政組織法作為支撐,黨政關系的規范化,政治與行政的相對獨立將產生“短板效應”。在目前的法治化進程中,行政組織法方面的建設相當滯后,存在著體系上不完整、內容上極為簡陋等問題,這成了黨政分開的“軟肋”。因此,必須加快行政組織法在內容和體系上的建設和完善。一是要對《國務院組織法》、《中央行政機關設置標準法》、《全面推進依法行政實施綱要》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國公務員法》等現行法律法規進行修訂和完善;二是要制定《政治體制和行政體制改革法》,使黨與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各民主黨派之間的關系在《憲法》的基礎上更加明晰化,更加具有可操作性;三是要制定《行政組織基本法》,對行政組織的基本原則、行政組織形態、行政主體制度、地方法律分權、行政組織程序、違反行政組織法的責任等基本問題作出規定;四是制定行政編制法,吸收“三定”的成果與經驗,以統一立法的形式來固定行政編制。

[1][2][3]金東日.中國政府過程的體制癥結探析[J].南京:學海,2008(2).

[4]劉圣中.政黨整合下的官僚制行政[J].哈爾濱:公共管理學報,2005年(2).

[5]轉引自陳振明主編.政策科學[M].北京:中國人民大學出版社,2003,260.

[6]張金馬主編.公共政策分析:概念·過程·方法 [M].北京:人民出版社,2002,483.

[7]Charles O.Jones,Introduction to the Study of Public Policy(3rd.ed.).Monterey,California:Brooks/Cole Publishing Company,1984,pp.236.

[8]毛壽龍.西方政府的治道變革[M].北京:中國人民大學出版社,1998,203.

[9][11]朱光磊、周振超.黨政關系規范化研究[J].北京:政治學研究,2004(3).

[10]彼得·布勞.現代社會的科層制[M].北京:學林出版社,2001,35.

[11]郭定平.政黨與政府 [M].杭州:浙江人民出版社,1998,278.

[12]林尚立.黨政關系建設的制度安排[J].福州:理論參考,2002(8).