完善西部欠發達地區縣域農村公共服務供給機制的路徑選擇

廖雪泓

（中共樂山市委黨校四川樂山614000）

完善西部欠發達地區縣域農村公共服務供給機制的路徑選擇

廖雪泓

（中共樂山市委黨校四川樂山614000）

本文通過重塑縣級政府的服務理念，建立與完善政府激勵機制，形成農村公共服務多中心的供給模式，在建立以農民需求為導向的農村公共服務決策機制和以農村社會評價為主的績效管理評估機制的基礎上構建以結果為導向的運行機制，以實現公共服務體系均等化為目標完善財政轉移支付制度，并建立有效的農村公共服務供給監督機制，最終建立和發展起具有西部特色的欠發達地區縣域農村公共服務供給機制。

西部農村公共服務供給機制

雖然我國西部欠發達地區縣級政府在加強政府公共服務職能、重視農村公共服務供給、加大財政投入、逐步完善公共服務體系等方面已取得了一定的成就。但是由于長期的城鄉二元結構、財政困難、財權與事權不對稱、“自上而下”的農村公共服務決策機制、缺乏有效監督以及片面的“政績觀”，導致西部欠發達地區縣域農村公共服務還存在著總體供給不足、供給與需求不對稱、供給主體單一和有效供給不足的問題。筆者認為要完善西部欠發達地區縣域農村公共服務供給機制需從以下幾方面入手：

一、重塑縣級政府的服務理念

（一）轉變縣級政府理念

服務意識、公仆意識、民本意識是現代公共服務型政府的價值取向。從本質上來說，服務型政府的核心職能就是“服務”。樹立以民為本的服務思想。基層領導干部想問題、做決策、辦事情都應該從當地農民的根本利益出發，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。因此，縣級政府首先要破除高高在上的管理者的思維定勢和傳統觀念，樹立政府只是社會公共服務責無旁貸的供給者的管理理念。

（二）轉變縣級政府職能

強化縣級政府的公共服務職能，實現從經濟建設型政府到公共服務型政府的轉變。需要做好以下三個方面的工作：第一，轉變政府職能。從過去強調經濟管理職能，轉變成以為提高農民生活質量和改善農業生產條件提供服務上來；第二，提高政府公共服務的供給能力。政府在提供公共服務時應以農民的需求為導向，以提高農民的滿意度為目標；第三，在強化公共服務職能的同時，注重履行市場監管和社會管理職能；第四，在農村公共服務中引入市場競爭機制，增強農村民間組織等社會力量的密切合作，提高公共服務的供給能力。

強化縣級政府的公共服務職能，實現從汲取型政府向惠農型政府的轉變。第一，以農民的需求為導向，重點提供農民在生產、生活中所急需的公共服務；第二，提高政府農村公共服務的供給能力以保證效率和質量；第三，強化農村的公共安全服務。

二、建立與完善政府激勵機制，形成農村公共服務的多中心供給模式

（一）建立與完善農村公共服務市場供給激勵機制

縣級政府可以出臺一系列政策，擴大農村公共服務的市場供給規模。一是政府對農村公共服務建設項目提供一定的財政貼息，吸引民間資本的投入；二是對提供農村公共服務的項目和經營企業給予一定的財政補貼，提高公共服務供給者的收益率；三是對農村社區公益性經營給予直接的低稅率優惠，提高經營收益，減少投資風險。

（二）建立與完善農村公共產品自愿供給激勵機制

1.擴大享受稅收優惠的范圍。政府應該從鼓勵社會捐贈農村公共產品的目的出發，采取各種稅收優惠政策，不斷擴展捐贈者享受稅收優惠的范圍，不僅捐贈現金可享受稅收優惠政策，而且捐贈物資也可享受稅收優惠政策，從而調動捐贈者的積極性。

2.提高捐贈優惠比例。企業所得稅法規定：“除向紅十字會、福利性、非營利性老年服務機構、農村義務教育、公益性青少年活動場所的捐款外，納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分準予扣除。”而國際通用慣例的年度所得稅為10%。因此，我們可以通過適當提高免稅比例，激發捐贈者的積極性。

（三）建立與完善農村公共服務非營利組織供給激勵機制

一是對非營利組織的非營利收入和營利收入進行嚴格界定，屬于非營利收入的給予一定的稅收優惠政策，同時對非營利組織的支出方向進行嚴格審計，對非營利組織的非公益性支出實施補稅。二是由稅務部門根據稅法明確界定非營利組織稅收優惠享受資格，對于未取得免稅資格的非營利組織，就必須嚴格監督其經營活動照章納稅。三是對運行規范、符合稅收優惠條件的非營利組織，可以采取免征或少征所得稅、增值稅和營業稅的稅收優惠政策，調動非營利組織提供公共服務的積極性。

三、構建以結果為導向的運行機制

（一）完善農村公共決策機制

1.加強農村基層民主建設。（1）完善“一事一議”制度。縣級政府應該重新定位“一事一議”的角色，移除農村公共服務補充供給職能，強化需求表達功能；進一步具體化議題的選擇程序、表決步驟，構建良好的需求表達渠道；完善村民代表選舉制度，增加農民對資金監督的權力，確保國家轉移支付資金的專款專用。（2）豐富農村民主形式，引入協商民主機制。協商民主是選舉民主的重要補充形式，要倡導其在公共治理中的參與、對話和協商的公益精神，促進國家與社會、政府與農民、政府與市場在公共治理中的協同互動。（3）建立農民需求顯真識別與瞄準機制。主要通過建立“農民上訪”和縣級政府采訪民意的“調查研究”等農民真實需求的表達機制來實現。同時，要改革鄉鎮、村兩級領導人的選舉產生制度，變任命制為選舉制，使農村基層領導人均由基層民主選舉產生，讓選舉出來的領導能更好地表達和決策農村公共服務，形成需求與瞄準的機制“對接”。

2.提高農民的組織化程度。提高農民的組織化程度，關鍵是還原農村社區（村委會）的自治本質。這樣，作為農民自治組織的農村社區，自身就提供了村民民意表達的服務。而且，由于相關法律的規定，政府更重視與農村社區打交道，通過農村社區渠道表達出來的農民需求更容易被政府識別與接受。此外，還可以考慮建立農民協會來提高農民的組織化程度。在農村公共服務的生產過程中，組織化的農民通過農民協會與政府進行平等的對話（從消費者與生產者的角度），從而提高農民參與農村公共服務供給的積極性。

（二）建立績效管理評估機制

1.必須要以農村社會評價為主。過去由公共服務提供主體對自己所提供的服務來進行自我評價是錯誤的做法，真實有效的農村公共服務績效評估體系是應該以社會評價為標準。可以從服務的質量、效率、能力、公共責任和社會公眾的滿意程度等方面對公共服務過程中的投入、產出、中期成果和最終成果進行評定。同時，加大農村居民評價對政府服務考核的影響比重，讓政府的服務對象對提供服務的政府和公務員打分。對公眾所作出的評價迅速反應、及時反饋，可以增強政府在變革時代響應公共服務的能力。

2.必須有利于改善公共服務的提供過程。完善的公共服務績效評估體系能促進提供公共服務的有效供給，使其在數量上和質量上都能有效地達到公共服務的目標和目的。公共機構在提供農村公共服務時應該及時、熱情周到、保持渠道暢通，并且奉行用戶至上的原則；同時，可以采用量化的指標來進行評估以提高供給效率。比如通過將政府負責的農村公共服務承包給私人部門等來負責，通過競爭招標的市場競爭機制，節約服務成本，促進服務績效的提升，增強農村公共服務的透明度。

3.必須有利于打破GDP政績觀，加快服務型政府建設。績效評估目標應該是社會管理、公共服務、經濟建設和文化建設并重。在各政府部門中逐步推廣公共服務滿意度測評活動，通過確立服務意識、依法行政、廉潔從政、政務公開、工作效率等滿意度評估指標來促進政府公共服務的認知度，提高政府的服務水平，建設一個公開、透明、高效、廉潔的政府，塑造服務型政府的新形象。

4.必須能促進公共服務的專業精神和問責制的構建。建立以農村公共服務業績為導向的干部人事制度，在公共服務系統中引入人力資源的競爭激勵機制和培訓發展機制，培養干部卓越的專業技術水平和良好的倫理道德素質。通過公共服務績效評估構建農村公共服務的道德規范體系，確立公職人員的行為道德標準，促進公務員的職業道德建設，弘揚公務員隊伍的廉潔和敬業精神。通過農村公共服務績效評估，強化中央對地方的公共服務問責制，提高公務員的責任意識，改善公務員為公眾服務的態度和質量。

四、完善農村公共財政體制

（一）加大公共財政向農村轉移的力度

首先要調整公共財政支出的范圍，提高農村公共服務支出的總量與比例。將財政支出的重點轉向農村社會保障、公共基礎設施、公共衛生、公共教育、公共安全等基本公共服務方面。其次，制定公共服務的最低標準，提高能夠獲得最基本公共服務的受益群眾范圍。以保護弱勢群體為重點，擴大公共服務的覆蓋面。讓農民看得起病，讓農村孩子上得起學，讓農村弱勢群體能實實在在地享受到改革和發展的成果。

（二）以公共服務體系均等化為目標，完善財政轉移支付制度

要合理調整轉移支付結構，增加一般性轉移支付的資金投入力度，加強對專項轉移支付的管理，提高資金的使用效率。要增加均衡作用強的一般性轉移支付資金投入力度，并且以公共服務均等化為目標，通過更好地衡量支出需要和財政能力來完善目前的一般性轉移支付；要清理和壓縮現有的專項轉移支付項目。屬于下級支出責任范圍內的事務，上級不安排專款，取消現有專款中名不副實和過時的項目，整合重復交叉的項目，對保留的專項資金按“保存量、調增量”的做法，增量部分集中起來用于一般性轉移支付補助；要提高中央直接對縣轉移支付的資金水平。中央政府在制定相關政策時，要充分考慮縣級基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央財政要實施直接轉移支付予以必要的補助；要完善省級以下的轉移支付體系，建立省對縣的轉移支付框架。根據轉移支付的方式分別設計不同的轉移支付制度，省對縣的縱向轉移支付按人均相關因素計算后，以縣為單位，由省財政通過撥款的方式來彌補缺口。市縣間的橫向轉移支付要在省級財政的干預下，將經濟發展快的縣（市）財政收入的增量部分以一定比例補助給落后縣（市）。

（三）積極開發多元化的農村公共服務資金來源渠道

政府可以采用財政補助、稅收、價格等政策引導私人資本進入屬于準公共產品范疇的公共服務供給領域。比如以財政補助形式鼓勵農民開展職業培訓，以貼息的方法支持農村合作組織和行業協會發展公共服務，用補貼的辦法推廣農業先進技術等。對于像非義務教育階段的學校、公用廁所、公共汽車等這類可以進行排他性消費的、排他成本不高的準公共產品，可以通過向消費者收取比較低的費用來彌補他的成本。由于西部欠發達地區的縣級政府缺乏提供更多的準公共產品的財政實力，可以通過制定優惠政策吸收和鼓勵民間資本在農村地區投入生產和提供這類公共產品。然后，政府根據排他成本、生產成本和一定的利潤率來規定這類準公共產品的價格標準，力求做到既讓私人資本愿意投資準公共產品，又能讓農民支付得起準公共產品的消費。

（四）建立與公共服務體現優先秩序相適應的公共財政預算體制

在我國廣大農村，特別是西部欠發達地區農村，公共服務短缺問題非常嚴重。因此，我國財政制度在策略上，要著眼長遠，立足當前，統籌兼顧，有先有后，分清緩急，逐次解決。政府財力的有限性決定了農村公共服務供給體系建設必須分階段、分區域地排出優先秩序。排序的基本原則是：先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品；先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展。在財政預算體制中要體現農村公共服務供給體系的優先秩序。

五、建立有效的農村公共服務供給監督機制

（一）構建一個相對獨立的農村公共服務供給監督機構

實行公共事務和公共資金的公開透明化；充分發揮各級人大和村委會的監督作用的同時，積極開發引導社會和媒體的輿論監督導向，確保公共資源的合理使用，將公共服務置于全社會公開透明的監督之下；強化審計監察，加大反腐力度，對違規違法行為概不手軟；引入競爭機制，防止暗箱操作，力爭做到既降低監督成本又提高監督效率。根據監管的對象和職能，嘗試構建一個相對獨立的農村公共服務監管機構。這個監管機構必須從政府中獨立出來，不隸屬于任何一個行政部門，能夠獨立執行監督政策；接受政府最高行政人員的垂直領導，具有一定的法律地位；監管機構不能是“一言堂”，應該是一個由合議機構（如一個委員會）來集體領導，機構委員包括行業技術、法律等方面的人才以及群眾代表；監管機構具有一定的人事權力，根據機構的工作職能來錄用政府公務員或者招聘非公務人員。這樣才能真正使這個具有民間機構特性的三方管理機構履行監管農村公共服務供給的作用。

（二）嚴格控制公共服務供給過程的參與者

所有進入農村公共服務領域的供給單位都要經過政府嚴格的資質審查，主要從公共服務生產單位的承擔該項公共服務的生產供給能力、法人資格、企業規模、企業信譽度、生產供給經驗，認定標準、生產目的以及承擔違約責任的能力等方面進行考核。此外，公共服務供給單位還須將供給方案和完整的成本效益指標提供給政府進行可行性分析，考察其是否具備供給資格。

（三）加強對公共服務供給過程的有效監督

要加強對公共服務供給過程的有效監督，就必須借助國家權力，通過不同的途徑，利用不同的方式和手段，建立全方位、多層次的監督體系，實行強有力的監督。政府要加強法制監督，用法制來規范供給過程；要加強社會公眾監督，讓監督具有廣泛的社會基礎；要加強輿論監督，發揮媒體為人民、為政府服務的功能。此外，政府還要對供給過程中公共服務供給資源使用情況進行嚴格審查，定時審計公共服務供給資源的收支情況和使用效果，加大反腐力度，杜絕暗箱操作，嚴厲查處各項違紀違規行為，將公共服務資源的使用置于政府的嚴格監督之下。

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責任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.04.12

1009-6922(2010)04-36-04

2010-07-07

廖雪泓（1979—），女，四川井研人，中共樂山市委黨校講師。主要研究方向：行政管理。