被遺忘的改革:發達國家公共部門領導力提升運動

□ 梁 江

被遺忘的改革:發達國家公共部門領導力提升運動

□ 梁 江*

本文對九十年代后期發達國家新公共管理運動中出現的公共部門領導力提升運動進行了介紹,并從領導科學的角度進行了分析。首先,本文明確了公共部門領導力的定義,并在此基礎上介紹了六個典型發達國家的提升實踐;其次,本文總結了各國提升運動的共性,如制定了非常細致的指標和發展規劃,運用各種培訓項目,以及不斷調適以實現自身的可持續發展等;最后,本文分析了這場改革繼續進行過程中面臨的問題,如女性領導者的作用,改革中的平衡及技術性難題等,以期為從技術層面推進中國的行政改革提供借鑒。

新公共管理;公共部門領導力

一、導語

新公共管理運動進行到九十年代后期,逐漸出現了一些轉型。雖然學界對這種變化有不同的認知和判斷,但新公共管理運動的基本目標并沒有被懷疑過,那就是彌合公共部門服務與公眾要求之間的差距。但在實際推進過程中,研究者發現公共部門的狀況與公眾所需的其在目前和未來應具有的能力仍有較大距離,而且由于引入了私營部門的方法使得公共部門的本質有所喪失。也就是說,在運動中甚至回潮后,公共服務的整體能力和公共利益滿足之間仍不匹配。在尋找原因的各種努力中,研究者逐漸意識到:缺少以公共服務的潛在價值和公眾利益為基礎的現實領導力起到了重要影響。因此,培養公共部門面向公眾的領導力顯得舉足輕重。也就是在這樣改革邏輯的引導下,伴隨著新公共管理運動的深入,發達國家開展了面向未來的領導力改革以持續提高其服務質量。很遺憾的是,這方面的改革在中國行政改革的研究中介紹的并不多。本文就試圖回顧這場改革的狀況,并從領導科學的角度來進行分析,期待對中國仍然如火如荼的行政改革有所裨益。

二、公共部門領導力的定義

一提到公共部門的領導力,首先需要明晰領導及管理的含義,因為領導力是從這兩個詞衍生出來的。管理學家Brosnahan對領導和管理做了很好的區分。他認為兩者雖然能共同使用,但重點是有很大區別的。領導注重的是對道德、愿景(Vision)、鼓舞其他人的努力、自我認知、創新的勇氣和明智判斷的培養。而管理更注意的是正式的體系、過程和激勵以及不大關注非正式的東西。領導力明顯是在此種領導意境下衍生的一種能力。①參見Brosnahan《:公共部門改革急需領導力》,該論文在1999年提交給OECD/PUMA“關于政府的未來”的研討會。

同時,在分權的、知識密集型的和網絡型的現代社會中,領導本身的核心內容被嵌入了很多其他內容。比如,傳統的領導一般是認為在階層制頂端的某些人,他們掌握著組織的方向,因此他們本身至關重要的領導力是通過層級與服從來實施的,并不存在治理的含義。而現代領導不僅僅發生在最高的層級,也在各個層面上發生。美國聯邦政府將官僚制中的領導分為戰略性領導(Strategic Leadership)、團體性領導(Team Leadership)和技術性領導(Technical Leadership)三類,它們同時在公共管理的過程中發揮作用,組織績效的產生更是來自三方面領導力的合力。從現代社會結構的變化和公眾需求(也就是公共部門改善目標)來看,對公共部門領導力的重新定義顯得非常必要。

經濟合作與發展組織(OECD)曾經對公共部門領導力有過定義,比較符合本文研究的需要,因此加以引用。他們認為公共部門領導力是指:

如何能培養出更多的公職人員,他們能使其他人具有強烈的公共服務的精神,而這種服務是和現代社會的需求緊密聯系在一起的,從而使得他們對政府和公眾的服務更加有效?

定義是用問句的方式提出的,但蘊涵著兩方面的目標(屬于目標性的定義),這也可以成為衡量領導力水平的指標。其一是具有公共服務的精神,這是提供公共產品的前提。如果領導力的基本目標是指向公職人員個人或其他的團體利益,那么再強的領導力也只有負面的效用;其二,領導力有一個績效標準,那就是無論是對政府內部效率還是社會外部效率的提升都要有所貢獻。只有雙向提高,才可能使得加總具有意義。同時,這里領導力培養的對象僅提到了公職人員,并沒有對哪個層級做出界定,這正說明了領導力并不只是僅針對位于官僚層級頂層的人,而是要普及到所有公職人員。這和新公共管理運動放權的思想是一致的,也就是需要發展的是公共部門的領導力(Leadership),而不僅僅是幾個可數的領導(Leaders)。

雖然上文已提到培養領導力對于現代政府效能的重要性,但出于邏輯的嚴謹,這里再闡述下相應的原因。首先,對領導力的重視源于時代變遷。人們在形容當前社會的時候,高頻率使用的詞匯可能就是全球化、分權化(地方化)與信息技術的廣泛應用等,這些構成了現代政府運作的基本環境。全球化使政府將很多涉及全球政策制定的主權讓渡給國際機構,并開始考慮國別政策的國際影響;分權化(地方化)使政策制定的責任變得更加分散,政策協調和統一的難度也不斷加大;信息技術的發達更是為政府迅速、有效、透明地處理公共事務提供了新工具。而所有這些新現象的應對能力關鍵就在于政府領導力的高低。有效的領導力不僅能重新設計或者是改革現有的政府結構,而且能夠確保政策的責任與連貫,以協調不同的利益需求。一旦沒有強的領導力,這些現象的負面效應則會突顯出來,從而陷入政府能力低下的循環。其次,領導力是良好公共治理的關鍵要素。盡管關于治理的定義林林總總不下幾十種,但簡單來說,治理無非是將一個國家所持的內在價值“制度化”的過程和方式。②這種內在價值在民主國家通常是在憲法中得到體現的。也就是如何將某種政治理念現實化。從實體上看,可能有三權分立、政治責任和司法獨立等,但能使這些實體真正實現價值必須使公職人員的行為遵循這樣的系統安排,也就是需要通過領導行為使價值的內涵演變成為文化的一部分。③參見經濟合作與發展組織《:21世紀公共部門的領導力》,布魯塞爾,經濟合作與發展組織出版社,2001年,第12頁中關于治理的解釋。這樣的邏輯將領導力放置在了“良治”的核心。最后,領導力對于公共部門內部組織發展有著特殊意義。在領導科學的教科書上,領導力永遠是一個分量很重的話題,而且常常使用著異常煩瑣的語言。比如政府的領導力水平直接影響著公民對政府的信任程度④David Leonardi,Trust in Senior Public Officer,International Journal of Human Resource Management,June 2003,Vol14,No.4。總之,公共部門的改革不能忽視領導力的培養,如果改革僅關注機構增減,關注表象制度,這樣的改革通常是不能持久的。筆者甚至認為在行政改革的深入面臨困境時,組織內部的軟性關鍵要素,如領導力,是推進改革持續的動力。中國的行政改革向來忽視這些軟性要素,而這能否會成為一條新的路徑值得探討。

三、發達國家公共部門領導力提升的實踐

發達國家公共部門領導力提升運動在很大程度上受到各國選拔領導人才傳統模式的影響,各國的改革實踐也基本在這個基礎上展開。

衡量公共部門領導的選拔方式和接下來的領導力提升方式,呈現了兩個不同的趨勢。一個趨勢是以法國國立行政學院(ENA)為代表的中央干預式的改革。領導人才在早期就通過集權式的方式加以選拔和聚集,然后在培養后被直接分配到相應的高級職位進行任職,區別于普通的職員。亞洲的韓國和日本也是類似的做法,尤其日本的國家公務員Ⅰ類考試是典型的中央干預措施。另一個趨勢是用市場方式來培養和確保領導人才。新公共管理運動的先鋒新西蘭是其中的典型代表,中央僅是負責簡單協調,所有的高級職位向社會開放,以能力為準繩進行選拔。公共部門改革比較激烈的國家基本屬于這個類別。而其他的中間型國家則是采用了市場與計劃相結合的方式,比如美國設立的SES(Senior Executive Services)職位就是折中的產物。領導力提升改革也因為選拔領導人才的模式不同而產生差異。但這些國家都制定了詳細的戰略性方案,設立執行機構,將領導力訓練與現有的管理培訓緊密地結合在一起。具體而言,各個國家都體現了不同的特點,下面簡單介紹六個典型國家的情況。

英國①Malcolm Dawson:Leadership Development Strategies in the UKCivil Service,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

英國的公務員隊伍自1999年開始進行了重大的改革,一直持續到現在。改革過程中出現的人本管理(Invest In People)等都是為提升普通職員領導力而設。在內閣府的倡導下,英國政府提出了面向21世紀的領導技能綱要,鼓勵所有的公職人員掌握這些技能。為了達到這個目的,英國政府分別設立了一個研究與培訓計劃。研究計劃的目的在于鑒別出領導力所需要的一些核心要素,并應用這些要素去選拔和培訓公務員。“高級公務員領導力計劃”(Senior Civil Service Leadership Project)則是使用講座和研討的方式促進公職人員獲得以更寬泛的視野進行交流的技能和洞察力,更易于接受和回應自己的同事和下屬,并樂于接受變化、挑戰和學習。

美國②Barbara Garvin-Kester:Leadership Development in the United States,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

美國對公共部門人員進行領導力的訓練持續了將近20年,其中的主要工作是由人事管理辦公室(OPM:Office of Personnel Management)完成。他們首先進行了類似與英國的執行力的核心資格研究(ECQs:Executive Core Qualifications)③相當于勝任力的概念。,并不斷調整這些指標以適應變化的行政需求。在此基礎上,OPM設立了執行與管理發展辦公室(OEMD:Office of Executive and Management Development)來負責評估和培訓項目,并為所有政府雇員提供繼續學習的機會,其中的訓練都是以核心資格作為基本目標的。OEMD同時與各個專業部門進行協調,為它們的領導力提升提供建議、制定標準等。資源管理辦公室(Office of Resource Management)則建立了交流領導力訓練的網絡,以方便各個專業部門交換經驗,提升培訓水平。

德國④Joachim Vollmuth:Staff Development and Trainingfor Leadership in the German Federal Administration,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

為了實現一個更有效率、更以公民為本的公務員隊伍,德國聯邦政府的各個部門都制定了各自的規劃來發展和改善領導力,并有詳細的措施來實施這些規劃。德國聯邦政府有一個公共行政學院,它在領導力的培訓中發揮著舉足輕重的作用,其所創造的四階段領導力訓練模式被歐洲其他國家所學習。比如新任的公務員必須要在里面接受強制的領導力訓練,以掌握面對公眾和同事的各種技能。輪崗后三年的公務員需要在這里接受新的培訓,主要是培養他們對于國際事務和歐洲事務的知識,以促進在國際領域的領導人才產生。地方層面,德國地方政府通過地方的行政學院(The Leadership Academy Baden-Wurttemberg)和公務員領導力學院(The Civil Service Leadership College Speyer)對現任職員進行領導力指導。但這些項目對于公務員的職員發展和職業規劃沒有很有效的幫助,反而在晉升的問題上產生惡性競爭。目前的新項目正試圖解決這些問題。

瑞典①Monica Waglund:Leadership development Strategy in Sweden,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

瑞典作為北歐福利國家的典型代表,行政改革一直有自己的特點。其公共行政所強調的民主、法治與效率構成了政府運行的三大基石,領導人才的選拔與領導能力的提升也是圍繞著這三個原則展開的。瑞典領導人才的選拔權力下放到各個專業部門,中央政府只是負責調控。1999年,瑞典政府成立了質量與發展國家委員會(The National Council for Quality and Development),該委員會全面統籌政府職員的領導力培訓,將瑞典在人事方面的六大原則詳細地貫徹。②這六大原則分別是:Professional Recruitment(專業招募);More Women in Managerial Positions(管理職位上的更多女性);G ood induction Programmes(良好的導入計劃);Continuous Development of Managers’skills(管理者技能的持續發展);Performance Dialogues(績效對話)和Mobility Between Appointments(職位間的流動)。在委員會推出的培訓項目中,很受矚目的一個是專門針對女性管理者設計的項目,為女性晉升到高級職位做準備,這和他們一直強調的男女共政的想法有很大的關系。另一個項目是導師計劃(Mentor Programme),主要針對剛剛被任命的中層管理人員,由資深的公職人員擔任導師使得他們能夠獲得獨特的職業生涯指導,建立關系網絡,獲得各種領導技能并促進相互學習。③這個制度和日本的人才培養似乎有些相近。因為在發達國家情景中運行,所以容易引起研究者的關注。

挪威④Finn Melbo and Turid Semb:Manager and Management Development in Norway,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

挪威政府的勞動與政府行政部專司領導力發展計劃,并主要是通過管理者與管理技能的培訓項目來完成。1998-2002的領導力發展戰略要求每一個接受訓練的領導人才(管理人才)具備團隊精神、愿景展望和激勵技能,將自己全身心地投入到公共事業中;并且列舉了18項操作性的指標來指導領導力訓練。上述戰略的實現通過研討班和工作坊來完成。值得一提的是,挪威政府對這些由中央政府和社會機構提供的培訓項目建立了完善的評估系統,以促進培訓質量的不斷提高,讓每個管理者都意識到自己行為對政府發展的意義。與瑞典類似,挪威同樣非常重視女性領導人才的培養。在1997年挪威中央政府機構中女性職員的比例達到了22%,在領導層也占了12%的比例,這在其他國家并不是很常見的。勞動與政府行政部為充分留用女性職員這個特殊資源,專門設立了“公共服務中的女性、質量與競爭力”(Women,Quality and Competence in the Civil Service)項目來培養潛在的女性領導人才,這項計劃得到了政府職員的良好回應。女性職員的積極性被大大的激發,從而使得政府內部的互補效率達到了最優。

墨西哥⑤Luis Guillermo Ibarra:Leading Change in Mexico,該論文在2000年7月提交給經濟合作與發展組織人力資源管理會議。

墨西哥聯邦政府的人事管理體制與其他發達國家可能有些不同,其政府雇員的雇傭制度相當靈活,存在非正式的職業系統,這使得它的公務員隊伍適應變化的能力相對較強,領導力訓練取得的成果也比較大。墨西哥財政部所屬的公務員組織是從事領導力培訓的專門機構,其在2000年給公務員系統引入了強制的培訓計劃和評估機制,并將此與薪酬改革連接在一起。同時設立了質量指導委員會專門負責提高領導層的領導能力,并確保他們提高的效率使社會大眾受惠。目前在七個政府部門進行從普通職員到中高層實際領導的領導力培訓,一旦成功,將向整個聯邦政府推廣。

四、對發達公共部門領導力提升實踐的分析

著名的行政學家羅伯特·達爾曾在其經典的《公共行政的三個問題》中就提到了公共行政的研究應該能充分地考慮當地文化和風土人情的因素,因此也并不存在著對各國都適用的唯一的最優的模式,這在領導力改革的實踐中非常明顯的。由于各個國家公共行政的基本價值及管理體制差異,他們對領導力改革的目標也不太相同,自然會影響到改革路徑的選擇。但無論如何,這些國家在新公共管理運動大趨勢的推動下,領導力提升改革還是呈現了一些共同的特征。

首先,各個國家都為領導力提升制定了非常細致的指標和發展規劃。這在專業領域的行政改革中是經常被應用的。因為目前領導力提升是針對于未來將主導政府運作人員的工作能力,所以非常需要對未來領導的基本要求做出預測,指標和規劃就是在預測的基礎之上產生的。在這方面,英國和美國做得最具體,他們從指標選擇開始就做了大量研究,并貫徹于實踐。英國設立的SCS(Senior Civil Service)職位有著明確的領導力要求,其目標是培育多元的、有創造力的、戰略性的和以人為本的政府組織,其中主要是通過領導培養來實現。

他們總共設立了6大指標,并且有具體的解釋,分別為:

1.提供目標與指導(G iving Purpose and Direction):需要創造和溝通關于未來的愿景

2.產生個人影響(Making A Personal Impact):通過自身的范例來進行領導行為

3.戰略性地思考(Thinking Strategically):利用理念與機會與實現目標

4.最大化地利用人力資源(Getting the Best from People):激勵與發展人來實現高的績效

5.學習與改進(Learning and Improving):運用經驗和新的想法來改善結果

6.著眼與提供(Focusing on Delivery):實現效率與效益的價值

這六個指標清晰地展示著新公共管理運動以結果為本的思想。與領導行為直接相關的就是結果對行政客體產生的影響。上面一再提到,領導力的改革是彌合改革本身的不足,來培養整個公共隊伍具有某種為民的企業家精神,這種素質不但是根本的,而且是面向未來的。指標的明確使得其操作性也相應增強,比較方便使用具體的項目操作來實現目標。這是改革得以成功的首要條件,反觀目前中國的行政改革,缺少可行的操作性安排,使改革很容易在實踐阻力前夭折。

其次,運用各種培訓項目來發掘和培育潛在的領導人才,并通過培訓增強整個隊伍的領導能力。這個特征在各個國家各式的項目名稱中就可以觀察到。美國和瑞典等國設立的專門機構用于領導力的培訓,其他的比如奧地利、比利時、芬蘭、日本、韓國等在現有的人力培訓框架下強化了領導力的內容。其中德國應用的四個階段培養論很有啟發意義。他們所認為的第一個階段是對未來管理者的能力培訓,主要是側重與一般的管理技能,面向所有的公職人員;第二個階段是領導任務的資格鑒定,也就是在普通的職員中選拔出具備擔任領導職務潛質的人士滿足后續的要求;第三個階段是發展高級的領導技能,也就是通過高級的培訓課程來發展出這些人士所需的領導力;最后一個階段是特殊知識和經驗的積累,這個階段主要通過工作實踐,讓這些領導人才獲得實際的認知,并通過不斷的工作輪換來體驗領導的戰略功能。

再次,各國的領導力培訓都通過不斷地調試實現自身的可持續發展。作為公共部門服務方式改革的一面旗幟,可持續發展的理念在領導力提升的改革實踐中得到了應用。其一,發達國家在制定培訓計劃時,將發掘領導精英的任務與全體公務員培訓結合在一起。既實現了精英培育,同時也促進了企業家精神在公共部門各個領域的應用,使整體效能大為提高。這和本文所提到的公共部門領導力的定義是一致的。真正有效政府的來源是從街頭官僚到金字塔頂的官僚都具備各自應有的領導力。其二,發達國家的改革將立足點放在所有處在管理職上的公務員都具備培育領導人才的技能上,這使得在實際工作中領導能力的發展變為基本需求,且這種嵌入日常工作的方式使領導人才被發現和發展的概率也大為提高。其三,很多發達國家設置了專門的領導集團來促進現實起領導作用的公務員產生相同的價值認同和行為規范,使得符合公眾服務需求的領導力得到最大的發揮。比如上面提到的美國的SES、英國的SCS和荷蘭的SPS(Senior Public Service)職位設立都是這樣的例子。上層領導者對某些在領導行為中關鍵的要素達成一致才能讓公共部門的服務目標更加協調,自然也增強了流動性與靈活性。

以上分析了發達國家在公共部門領導力改革進程中的共性,這些共同點都直接來源于行政環境深刻變化的結果。但還有一些曾經在行政學的文獻上不斷被討論的話題并沒有在這場改革中得到充分的重視,也因此很可能成為影響改革進一步深入的障礙。

首先,女性領導者在未來公共部門中的作用。公共部門作為貫徹男女平等的代表機構,其女性職員的比例很容易成為討論一個國家男女政策的焦點。對一個要求男女共同平等參政的未來社會來說,對女性領導的關注非常必要。在領導效能方面,男女特征的互補對政府整體效率也有很大影響。但除西歐國家之外,很少國家將其作為改革議題來考慮。大體上看,近些年來,女性在公共職員中所占比率大大提高,但在領導職位中并沒有相應的增加。很多國家設置女性的領導職位主要是為點綴,并不是為真正發揮女性在領導過程中的獨特作用。這種失衡與多元文明的要求相差很大,會影響到整體效能的持續提高和公共行政話語權中性別平衡的實現。

其次,領導力改革過程中的平衡。上面我們曾經肯定了不少國家將領導力培訓的整體戰略和公共部門一般職員的訓練連接在一起,但也必須要看到其中存在的隱患。其一,這些領導層界限的自然形成可能會導致他們的代表性或回應性降低,最可怕的結果是這些領導集團只關注自己的利益和價值而忽視社會的真正需求。如何設定規則使這些領導跨出界限時會受到相應懲罰及調整是非常值得制度設計者考慮的;其二,當提倡公共部門各個層級都應具有某種領導精神可能會使官僚組織內部的秩序遭到破壞,從而使內部效能降低。一旦出現這樣的后果而進行策略調整的話,又會不會因少數人的增權而影響了另外大部分人的積極性和主動性?因此,掌握領導力提升過程中的平衡,更多地來講是一種藝術,這也是考驗領導這場改革的領導們的領導力的過程。

最后,還有一些技術性的難題值得注意。很多時候,我們在改革中強調的是戰略和眼光的重要性,并沒有把重心落到技術層面。戰略的正確性固然重要,但飛躍恰恰多數是由技術改進的積累而產生的。國外的行政改革實踐都非常重視制度細微的改變,對于堅持漸進主義改革路線的中國在技術面推進行政改革時應該更能把握這一點。

其一,領導力訓練課程的設置。從本文提供的定義看,領導力在某些方面等同于企業家精神。企業家精神是改造政府運動中不斷被提到的,因此私營部門在這方面積累的經驗很容易被直接套用到公共部門的實踐中去。但正如對新公共管理運動最大的批評是其在某種程度上放棄了公共精神一樣,在領導力訓練課程設置中,公共性的導向和核心價值必須是占主導的。否則領導力將失去其服務的方向。

其二,領導力訓練需要在實際工作過程中養成。筆者認為領導能力有意義的體現過程就是在面臨兩難選擇的時候所展示的勇氣和眼光。所以領導力的養成需要人們不斷面臨選擇,而工作就是與人接觸,不斷決策的良好鍛煉場所。主要依靠培訓項目或是專門提升的機會來獲得領導能力,是不大現實的,更多地應該是在工作中訓練完成。培訓只是教給理念和工作,而掌握只能靠在工作中的反復實踐。這里還需要注意一點,領導力訓練不能僅著眼于以事件為基礎的決策,還需要關照到相關的人員以及他們面對壓力的表現。調節人際關系,以及通過改變事件中的人的情景而改變他人的行為取向同樣是檢驗領導力的重要指標。

五、結語

領導力的改革是發達國家在進行公共管理變遷中出現的解決“瓶頸”的一劑藥方,當然從寬泛的意義上講,可以納入到人事制度改革的范疇。但因為其獨特的地位,需要加以充分研究以發掘其對中國行政改革技術面的啟示。

領導力改革是否成功可能也只能使用組織整體文化是否得到改變作為模糊指標來衡量。因為涉及到文化改變,其過程必然是漫長的,而且也會受到來自各方的強大壓力。因此在改革策略的選擇上,更應該意識到目前的問題、現有的經驗和未來的挑戰這些分布在時間序列上的要素。各個國家的改革目標、人事制度、多樣化目標與手段、實現策略的時間安排及集中力介入的大小都有很大的不同,但其中共性的內容還是值得引發思考的。□

(責任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)03-0042-06

梁江,北京大學政府管理學院2007級博士研究生。主要從事行政學理論與方法、國際行政學方面研究。