多元治理、比較優勢與低碳經濟:浙江省低碳經濟治理模式的選擇

□ 許 彬 樓 均

多元治理、比較優勢與低碳經濟:浙江省低碳經濟治理模式的選擇

□ 許 彬 樓 均*

面對低碳經濟這一國際社會的選擇,浙江省應該立足自身的比較優勢選擇治理模式。本文分析了低碳經濟背景下浙江傳統經濟模式面臨的困境,根據低碳經濟運行的基本邏輯剖析了低碳經濟實現的可能路徑以及比較成本,排除了浙江省單純依靠政府扶持進行整體轉型以及單純依靠市場自發力量拉動技術替代產業發展的現實性,結合浙江模式的已有優勢,得出選擇低碳經濟的多元治理模式的結論。

低碳經濟;多元治理;比較優勢;浙江模式

一、問題的提出

現代工業社會在為人類帶來日益豐富的物質財富的同時,也進入了高發展、高碳排放的循環。20世紀以來,隨著全世界工業的高度發展,世界各地的環境問題也逐漸凸現出來,其中溫室氣體的排放問題逐漸成為關注和爭論的焦點。從1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署到2005年《京都議定書》生效,2007年“巴厘島路線圖”以及2009年哥本哈根氣候會議的召開,無一不是圍繞這一問題而展開。在這樣的背景下,低碳經濟的概念也就應運而生,并越來越成為各國和各地政府治理經濟的基本目標和理念。

在低碳經濟成為國際關系中的熱門話題時,我國政府也在這一問題上表明了自己的態度。在《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出,2010年單位G DP能耗比2005年降低20%的目標;2007年又出臺了《應對氣候變化國家方案》、《節能減排綜合性規劃方案》。特別值得一提的是2009年11月25日,國務院常務會議后公布了到2020年我國控制溫室氣體排放行動目標:到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%,我國非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右;通過植樹造林和加強森林管理,森林面積比2005年增加4000萬公頃,森林蓄積量比2005年增加13億立方米。這意味著,以中國為代表的發展中國家終究要在國際框架下,根據“共同但有區別的責任”原則,承擔環境改善的責任。因此,盡管我們在環境問題上存在不同的觀點,但是,低碳經濟顯然已經成為一種必然的選擇。

低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式,其核心是能源技術創新、制度創新和人類生存發展觀念的根本性轉變。①顧朝林、譚縱波、韓春強等:《氣候變化與低碳城市規劃》,東南大學出版社,2009年6月版。2006年10月,由英國政府支持的前世界銀行首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩負責的《斯特恩報告》指出:全球每年以1%的G DP投入可以免于未來每年5%-20%的損失。②Stern N.The Economics of Climate Change:The Stern Review O.Cambrige,UK:Cambridge University Press,2006.可見,低碳經濟是人類理想的經濟模式。抓住機遇及時發展低碳經濟,可以將經濟結構調整中的效率損失降到最低,還能夠為未來經濟的增長創造新的動力。

為了應對低碳經濟浪潮的到來,貫徹落實中央政府已經出臺的國家規劃方案,國內已有一些地區進行了探索,比如,廣東省的“低碳經濟示范區”、上海的“低碳經濟實踐區”,而保定則試圖打造內地首個低碳城市。另一方面,與碳交易相關的一些制度和平臺也開始在國內出現,比如北京環境能源交易所、上海環境能源交易所和天津排放權交易所等。江西、湖北、山東等地還積極謀劃組建低碳集團公司,建立低碳經濟區。①林宏《:國外低碳經濟發展情況及對我省的建議》《,政策望》,2009年第8期。

那么,浙江省又該作出怎樣的選擇呢?我們認為,浙江省面對這樣的國際國內背景,應該立足自身的比較優勢,一方面利用低碳經濟發展新的產業鏈,另一方面,直面低碳經濟逐步降低生產成本。本文首先分析了低碳經濟對浙江經濟的沖擊以及低碳經濟給浙江經濟發展帶來的機遇,在比較成本的基礎上,給出浙江省低碳經濟治理模式選擇的建議。

二、低碳經濟背景下的浙江經濟困境

改革開放三十年來,浙江省在政治、經濟、文化、社會等各領域的建設都取得了驕人的成績,立足本省特點開創了一條被譽為“浙江模式”的特色發展道路。現今,在國際金融危機和低碳經濟興起的大環境下,浙江省的發展已走到了一個新的十字路口。從2000年開始,浙江省的經濟增速一直在全國平均值以上很多,但近三年卻急速接近全國平均值。從2008開始,浙江經濟增速從14.7%陡降至10.1%,到2009年繼續下滑至8.9%,僅僅高于全國平均水平0.2%(見圖1),2001-2008年浙江經濟增速從全國第六位跌落到第22位。同時,從投資的走向看,浙江出現了“幾百萬資產流向縣,幾千萬資產流向省,幾個億資產流向上海,幾十個億流向海外”的現象,紡織和皮革等行業出口銳減,訂單減少,傳統的“輕、民、加”的浙江經濟模式面臨著巨大的考驗。

圖一 十年經濟增長速度比較:浙江省與全國平均水平

另一方面,雖然浙江省依然是經濟大省,但是在資源小省成為經濟大省的背后,并不具有高科技和先進的環保理念,相反浙江經濟卻在一定程度上顯示出“高碳”的特征,其對石化原料的依賴十分明顯。據統計資料顯示,2008年浙江省生產總值按產業結構劃分,其比例分別為5.1%、53.9%、41%,第二產業份額超過了一半。就業人口在三大產業中所占比例依次為19.2%、47.6%、33.2%。在第二產業中,紡織業、皮革業、化學原料化學制品制造業、通用設備制造業等高耗能、高污染行業產值較大。②《2009浙江省統計年鑒》,中國統計出版社,2009年。隨著經濟的發展,浙江總能耗逐年攀升。

表1 近年來浙江省的G DP與能源消費情況

目前浙江省正處于工業化和城市化高速發展時期,第二產業在三大產業中占的份額最大,而第二產業的制造業所占比例又最大。在這種產業結構現狀中,“高碳”所占比例較大,就業人口也最多,因而浙江省的經濟增長方式的能源成本會成為今后發展的制約因素。

三、低碳經濟實現的路徑選擇

低碳經濟最主要的實現手段是清潔發展機制(CDM)和碳排放交易。清潔發展機制(Clean Development Mechanism,CDM),是《京都議定書》中引入的三個靈活履約機制之一。根據“共同但有區別的責任”原則,已完成工業革命的發達國家應對全球變暖承擔更多的歷史責任,因此《京都議定書》只對工業化國家制定了減排任務,而未對發展中國家作出減排要求。對于發展中國家而言,可以從發達國家獲得資金和技術來實現經濟的可持續發展。但是,由于發達國家在資金和技術方面的優勢地位,實際上在轉移資金和技術的時候都會附加一定的條件。更具實質的問題是,發展中國家利用發達國家的清潔技術,事實上支持了發達國家進一步在環保產業上獲取有保障的高額回報,而發展中國家則被進一步鎖定在引進技術的狀態中而喪失產業發展的機會。碳交易(即溫室氣體排放權交易)的基本原理是,合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體的減排額。也就是說,減排目標的實現既可以采取自己直接消除的方式(比如采用清潔技術),也可以采取購買其他國家或地區排放指標的方式。但問題在于,當前碳減排技術的主控權還是掌握在發達國家手上,并且從經濟與環境關系發展的一般規律來看,發達國家也處在已經減少排放的階段,相反發展中國家則處在排放增加的階段。因此,在國際框架下,發達國家利用環境問題向發展中國家施壓,要求發展中國家向其購買排放權,或者采用發達國家的清潔技術,顯然這能夠使發達國家找到新的經濟增長點。更重要的是,低碳經濟意味著經濟發展成本必須考慮環境成本,高碳經濟遲早要為落后的發展模式埋單,而低碳經濟則有可能在降低成本的同時找到新的發展機會。

進一步地說,低碳經濟的實現途徑無非兩條:一是研發和采用新的低碳技術,進行產業轉型;二是購買排放權利,將這一低碳經濟的邏輯推廣到國內各地區也同樣適用。在低碳經濟背景下,作為國內一個省份,浙江可以選擇的道路包括:①試圖進行清潔技術研發和推廣,并實行進口技術替代;②進行產業轉型,以降低產業的碳比重;③暫不進行產業轉型而采取其他的低碳化措施;④從其他地區購買排放權。

1.清潔技術先占優勢尚不具備

當今世界經濟的競爭已經由上世紀比拼市場份額和價格競爭轉變為組建產業鏈的競爭。產業鏈是各個產業部門基于彼此間的技術經濟關聯,依據特定的產業邏輯關系和時空布局關系形成的鏈條式關聯形態。低碳經濟的產業鏈條包括節能減排技術研發、碳金融產品、低碳產品制造、低碳技術及碳捕捉和固化等環節。在未來的低碳經濟格局中,產業利潤將主要集中于技術研發等上游環節,而下游的低碳產品制造和碳固化等環節的利潤空間將會受到大大擠壓,盈利空間極其有限,因此能夠占領上游領域是最理想的狀態。浙江省作為一個發展中國家的經濟發達省份,相比于國內許多地區雖然具有資金與技術優勢,但是由于受制于經濟發展方式的限制,浙江并沒有意識到研發清潔技術可以成為獲取利潤的新空間,也就是說,浙江沒有形成可以占領國內市場的清潔技術產品的行業,更談不上在低碳經濟的獲利行業具有先占優勢。

2.產業整體轉型成本過高

在浙江的產業結構中,工業生產所占比例最大,其中紡織業、皮革業、化學原料化學制品制造業、通用設備制造業等高耗能、高污染行業產值排在前列。雖然產業轉型是最終的選擇,但是整體轉型意味著傳統產業的投入基本上成為沉沒成本,因為原有投入無法實現地區轉移或變賣;而新型產業又需要巨額投入,資金、土地、勞動力、技術等一系列的清潔生產的投入問題將集中出現,這不僅可能造成巨大的資金、技術和人才方面的壓力,還會對整個經濟社會的運行形成壓力。

3.技術替代優勢潛藏

目前浙江雖然還不具備清潔技術供給的領先優勢,但是浙江完全可以成為清潔技術供給的后來具上者。首先,浙江的經濟實力和科研實力位居全國前列,資金較為充裕,科研人員和研究機構眾多,科研實力雄厚,高新科技企業發展迅速,這表明浙江在清潔技術生產上已經占據了一定的先機;其次,浙江是市場大省,已經建立了全球市場網絡,一旦清潔技術形成,則很容易替代國外技術,占領國內市場;第三,浙江熟悉國內現有技術,進行技術改造或者將現有生產技術與新增清潔技術進行連接也更加容易。浙江還可以利用后發優勢取長補短,在研究他人技術的基礎上利用最新科學研究成果,生產新一代技術。

4.追求生活品質引致的低監督成本

從經濟發展水平看,浙江省已經進入了中等發達水平。浙江省在經濟發展的同時一直注重生活質量的提高,尤其是杭嘉湖地區歷史上一直追求生活環境的改善,低碳生活已逐步成為人們的自覺要求。在提倡發展低碳經濟的大背景下,人們將自覺地關注消費產品的“碳”含量,并且對周遭環境保持警惕,這都將使浙江的低碳經濟的實施成本逐步降低。

四、多元治理模式的選擇

從以上的比較成本分析看,依靠市場自發力量發展優勢技術的道路或者依靠政府推進產業轉型的道路成本高昂,目前浙江省并不適合進行整體性的產業轉型和技術替代,而是應該適合采取多層面梯度推進的方式進行產業的逐步替代和轉型。低碳經濟治理模式有多種,浙江發展低碳經濟要選擇適宜的治理模式。

1.政府主導型。政府積極推動低碳經濟的發展,率先提出低碳發展戰略,不斷提供制度、資金、輿論等方面的支持。結合本國實際,鼓勵和支持一些實力出眾的研究機構和企業進行技術創新,甚至由政府出資組建專門的企業進行低碳經濟的探索與運作,并通過一系列優惠政策對相關產業進行引導,將其上升為國家發展戰略。整個低碳經濟發展模式由政府主導發起,規模大、速度快、覆蓋范圍廣,且政府提供了大部分所需資源,企業和社會參與較為滯后,較缺乏自主性和積極性。

2.民間自發型。公民自發結成環保相關組織,以環境保護和遏制氣候變化為主題,呼吁政府和企業關注節能減排,倡導公民選擇低碳生活方式。通過多種宣傳渠道及方式向政府部門和相關企業施壓,以期獲得支持和關注。此種模式的特點是公民參與度高,社會影響廣泛,所需資金和資源最少。但民間自發型的低碳經濟治理模式,需要以較為成熟的公民社會基礎為支撐。由于缺乏來自制度層面的約束力,低碳經濟推廣的規模小且見效慢。

3.多元治理型。政府、市場、社會在一個平等協商的互動機制作用下,相互合作,各盡其能,合理分工,共同推動低碳經濟的發展。政府進行制度供給與法律保障,提供必要的資金支持,建立碳交易市場等;企業通過自主研發或技術引進,實現生產方式和產品的低碳化,充分發揮“看不見的手”的作用,進行碳排放的許可交易,向低碳經濟要效益,借低碳經濟發展契機創造可觀的利潤,促進能源利用效率的提升及低碳收益的實現;公民通過民主參與等方式,表達自身對于發展低碳經濟的建議和看法,對政府和企業進行施壓,對民眾進行低碳理念的宣傳教育,讓低碳經濟和低碳生活的理念覆蓋各界,深入人心。多元治理型模式的特點是社會的民主程度和開放程度較高,市場體系和公民社會發展已較為成熟,能夠與政府形成相互制衡與互動;而政府與市場主體、社會主體平等合作,進而治理手段更為多元化,低碳經濟的發展也更具有穩定性和持續性。

浙江經濟的快速發展形成了具有代表性的“浙江模式”,培育了較為完善的市場主體和市場機制,民間形成了一些具有代表性的公民組織。“地方治理最為明顯的效應就是治理主體的多元化,它意味著公共事務不再僅僅是政府統領的范疇,非政府組織甚至包括私人部門在內的一系列公共行為主體正在以多元的模式承擔著對共同事務管理的責任,形成了分散化的公共治理或多中心治理的格局。浙江三十年市場經濟的發展、民營企業的壯大和公民社會的發育,已逐漸形成了多元治理的主體和治理空間。”①陳剩勇:《政府創新、治理轉型與浙江模式》,《浙江社會科學》,2009年第4期。結合比較成本分析和浙江模式的特點,我們認為,現階段浙江省適合選擇多元治理模式作為低碳經濟的治理模式,政府、市場、社會共同參與,充分發揮政府、市場、社會三位一體的“多元治理結構”在低碳經濟發展中的作用。□

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(責任編輯:郭茜琪)

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1007-9092(2010)03-0089-04

許彬,浙江工商大學公共管理學院教授;樓均,浙江工商大學公共管理學院行政管理專業研究生。