“共擔·互補·協調”的新型養老保障體系研究
——以浙江省為例

□ 董紅亞

“共擔·互補·協調”的新型養老保障體系研究
——以浙江省為例

□ 董紅亞*

養老保障體系是一個復雜的系統,其中政府和家庭的責任及其關系問題是最關鍵的內容之一。探索建立“共擔·互補·協調”機制,對于構建行之有效的新型養老保障體系,提高老年人的生活質量具有重要的意義。浙江省對此進行了實踐探索,形成了“政府—家庭”責任共擔模式的新型養老保障體系,取得了有益經驗,具有先發性和典型性。進一步完善新型養老保障體系,必須發揮政府主導責任,探索研究家庭養老社會政策。

政府-家庭共擔、互補協調機制;新型家庭養老

實際上,不僅在照護領域,而且在整個養老領域,正規組織和非正規組織都存在類似的,但內涵更為豐富的關系,可進一步概括為“共擔·互補·協調”機制。意即政府和家庭雖然在結構上存在差別,但兩者可在不同時間、環境里相互配合,實現不同責任的分擔及功能的互補,共同完成社會養老任務。“共擔”是指無論從歷史發展,還是從內在責任看,政府和家庭都是養老所不可或缺的重要責任主體;應基于共同目標,共同努力、共擔責任。“互補”是指結構、功能相異的政府和家庭,在養老保障過程中各有所重、各有所為,又相互促進、互相補充,做到資源整合、有效利用。“協調”是指政策、法律、道德、文化等保障要素密切配合、分合有序,共同促進政府和家庭履行職責,實現整個機制的和諧運行。這三者中,“共擔”是前提,“互補”是基礎,“協調”是關鍵。

二、“共擔·互補·協調”機制的構建意義

構建“共擔·互補·協調”的養老保障機制符合我國國情,符合政府和家庭的各自職能,是解決養老保障問題的基本途徑,具有重要的理論意義和現實意義。

首先,政府、家庭共擔責任是由我國老齡化特點和社會發展階段決定的。我國的老齡化與其他先發國家比,具有完全不同的特點。一是老年人口總量大,程度深。2008年底,我國60歲以上老年人口已近1.6億,占總人口的12%;其中80歲以上人口1805萬,占老年人口的11.28%。到2020年,老年人口將達到2.48億,老齡化水平將達到17.17%,80歲及以上老年人口為3067萬人,占老年人口的12.37%。這樣龐大的老年人口和高齡人口數量集中于一國,在人類發展史上絕無僅有。二是路徑特別,農村高于城鎮。農村的老齡化水平高于城鎮約1個百分點。這與發達國家城市人口老齡化水平一般高于農村的特點相反。三是發展速度快,超前于現代化。除日本以外的發達國家65歲及以上人口占總人口的比例從7%提高到14%,所用時間都在45年以上,進入老齡社會時已基本實現現代化,而我國可能只用27年時間,而且在尚未完全實現現代化、人均國內生產總值剛超過1000美元時成為老齡社會的。

老齡化的上述特點,直接造成社會供養成本提高、醫療支出增加、勞動年齡人口萎縮、長期照護成本持續上升、農村養老問題突出等問題,影響家庭和諧和社會穩定。但我國社會主義初級階段的發展特征,并且處于人均G DP剛超過3000美元的現代化初期,不可能由政府或家庭等單一主體解決如此龐大的養老問題。

從政府方面看,總體財力不足。2008年,我國財政總收入6.1萬億元,人均G DP為3140美元左右,與發達國家進入老齡社會時人均G DP一般都在5000到10000美元以上相比,政府一時難以建立全面的養老保障制度,提供高標準的養老條件。而實際情況也是如此。如以2008年末參加城鎮基本養老保險人數21890萬人計算,我國養老保障覆蓋人數為16.4%,加之享受最低生活保障部分老年人口、在各類收養性社會福利單位供養的189萬人,以及機關、事業單位工作的離退休人員,覆蓋人數估計不會超過20%。就標準來看,2009年以企業退休人員養老金居于全國各省區第一的浙江省來看,月人均也只有1445元。至于社會救助、社會福利等項目,針對的都是極少部分人群,標準更低。

從家庭方面看,一是表現為經濟供養的不足。2008年全國城鎮居民人均可支配收入15781元,農村居民人均純收入4761元,在恩格爾系數城鎮為37.9%、農村還高達43.7%的情況下,①本部分數據來源:中華人民共和國國家統計局《2008年國民經濟和社會發展統計公報》。家庭或個人自身難以通過市場購買的方式實現社會養老。二是表現為人力支持的不足。我國平均家庭規模從“三普”時的4.41人下降到2006年為3.17人,而且“四二一”家庭、核心家庭逐步增多;城鄉人口遷移和流動加劇,導致空巢家庭增加。農村青壯年大規模轉向城市就業,使農村養老問題更加突出。目前,城市老年空巢家庭已達到49.7%,農村空巢和類空巢家庭已達到48.9%。②全國老齡辦副主任吳玉韶在2009年全國老齡統計和信息工作座談會上的講話。全國老齡工作委員會辦公室中國老齡門戶網站,2009 -4-2。家庭小型化及人口流動加速,致使家庭養老資源減少,家庭已難以獨立擔當養老的重任。

其次,養老保障的復雜性、多樣性和政府、家庭的不同功能使互補成為可能和必要。老年人既有維持基本生活的物質需要,也有心理慰藉等精神需要;既有身體許可時自我照護、照護他人的需要,也有生理衰弱時希望得到照護、有所依靠的需要;既有基于吃、穿等基本生活的低層次生存需要,也有基于愛和尊重等老有所為、自我實現的高層次需要。落實到每個老年人,這些需要因其不同的個性特點,又體現出不同的需求。因此,多樣化、個性化的需要構成了多層次的養老保障需求。這些特點,要求提供保障的養老主體具有不同的功能,能夠調動相應的社會資源,同時實現有機整合,給予滿足。

政府和家庭是兩類具有不同功能的組織。政府是正規組織,其優勢在于能夠以國家強制力為后盾,調動全社會資源,解決養老面臨的共同問題。主要的辦法是通過建立完善的社會保障制度,實現社會養老,依法依規維護老年人基本生活權益。其深刻意義在于,社會養老在整個社會范疇內,而不只是家庭或家族范圍內考慮代際關系,分散風險的能力更強。同時,它將分散于個人的資金、物資、人力等資源統一組織起來,通過法律法規、政策措施等國家強制力,調動給有需要的老年人,從而實現養老資源在全社會的有機整合。而提供專業化、標準化的養老服務,不僅彌補了工業化社會造成的家庭養老人力支持上的不足,而且消解不規范的家庭照護可能帶來的隱患。

家庭是非正規組織,在社會成員的日常生活中發揮潛移默化的作用,其優勢在于直接面對老人,了解老人的需求,因而體現出個性化。這種基于情感、日常生活互動及義務自然形成的非正規組織,在老人日常照料、情感交流、應付突發事件和提供包括經濟在內的即時幫助時,其作用為正規組織所不能。

強調家庭在養老保障中重要職能作用,不是簡單的回歸傳統,而是在健全完善現代社會保障制度前提下,在政府確立主體責任基礎上家庭職能的歸位。傳統的家庭養老職能是全方位的,既有經濟互助職能,也有精神互助職能。講家庭職能回歸,很大程度上是對家庭精神價值的肯定,推動家庭在養老保障中發揮精神互助職能,并承擔力所能及的經濟互助職能。而對經濟的承擔,則由我國處于社會主義初級階段的發展特征決定的。

再次,政府、家庭內外軟硬的協調配合才能促進養老保障體系的順利運作。養老保障體系是指在一個特定社會對老年人群生活的支持系統。保護老年人的權益,滿足他們的基本需求是這個系統的首要原則和基本目標。一般包括三方面內容:一是為老年人提供的各種物質保障;二是為老年人提供生活照料和情感寄托的人力資源保障;三是體系自身運作的社會條件,包括政策、道德和法律支持,即養老的政策、道德、法治和文化保障。三個方面互相關聯、相互制約,前兩個是養老所需要的直接資源,第三個方面則屬于促使養老資源正常運作的保障機制。

具體到實踐,養老保障體系還需要一定的運行機制來保證,包括:一是負責管理養老事務的從中央到地方的機構及工作人員;二是相關制度、政策和法規;三是養老的思想和觀念。從宏觀來講,健全的機構設置,完備的政策、法規配套既是政府在養老中主導作用的主要體現,也是確保養老行為實施及運作的保證,是任何個人、家庭和其他社會組織都無法替代的;在某種意義上,也是促使從非正規養老到正規養老轉變及提升的標志。從微觀來說,養老最終或主要要落實到家庭成員身上,血緣親情是家庭養老的最淳樸天然的道德基礎,但它是軟的、不穩定的且具有很大的個人覺悟差異。只有通過外在的象征國家權利的政策、法律的強制,通過文化教育的滲透(主要是孝文化),才能把這種基于天然情感的樸素道德內化為責任,并在觀念上強化、在行為上固化。從這一意義上講,作為社會現象的家庭養老,其強盛衰弱的變化與政府行為密切相關(姚遠,1999)。因此,政府和家庭的協調,在本質上的一致性,是養老保障體系有效運行的關鍵環節。

可見,確立“共擔·互補·協調”機制的意義在于,為解決我國目前面臨的養老保障問題的主要矛盾,即龐大的養老需求與有限資源供給的矛盾提供一條基本思路。一方面,數億老年人口需要吃、穿、住、醫等基本的物質保障,需要生活照料和護理,需要精神慰籍和情感寄托。另一方面,滿足這一需求的資源比較有限,沒有一個主體能夠獨立擔當。更重要的是,這一矛盾是在社會現代化過程中發生的,原有建構在計劃體制上的、以家庭養老為主的養老保障體系被打破,而現代社會保障制度尚未健全,社會養老不能完全滿足養老需求,因而必須充分認識政府、家庭不同的功能特征,使之共擔責任、互補協調。可以說,“共擔·互補·協調”既是構建新型養老保障體系的主要理念,也是其健康運作的重要機制。

三、“共擔·互補·協調”機制類型及浙江實踐

浙江省提前全國13年進入老齡社會,老齡化程度較深。2008年底,60以上人口達到729.38萬人,占總人口的15.56%,其中80歲(含)以上人口110.06萬人,占老年人口總數的15.09%。省委、省政府一直來高度重視老齡事業,探索形成了新型養老保障體系,較好地保障了老年人的基本生活權益,老齡事業整體水平走在全國前列。因此,浙江省的工作做法、經驗具有先發性和典型意義。

浙江省把解決養老問題放在整個大社保體系建設中,初步形成了具有浙江特點的新型養老保障體系。這一體系在注重政府承擔責任同時,注意發揮家庭的基礎性和戰略性作用,注意在不同的保障項目上體現政府、社會、家庭、個人各自不同的作用,在實踐中體現為相應的類型。

1、“政府主體—個人主體”型,最為典型的是社會保險制度

一是養老保險。浙江和全國一樣,養老保險費由個人賬戶和社會統籌組成,個人和企業各自繳費。已在部分縣市試行的新型農村社會養老保險,實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇,財政支付最低標準基礎養老金。二是醫療保險。基本醫療保險費由單位和個人共同繳納,實行個人賬戶和統籌制。新型農村合作醫療制度,雖然明確以家庭為參保單位,但在享受時仍以個人為單位。

社會保險政策都在政府主導下完成的,有的還由國家強制力保證,如實施的“五險合一”收費辦法,由稅務機關直接收取;都強調個人責任,個人交費,個人享受;個人交費從工資中扣除或自行直接交納①社會保險中個人繳費,嚴格說來和家庭成員沒有直接關系,但不排除有的家庭成員替代交納,特別是在農村社會保險、新型農村合作醫療制度中。,政府通過管理使其增殖,或財政補貼的方式。因此,社會保險體現出政府和個人主體的共同責任。

2、“政府主體—家庭主體”型,最為典型的是最低生活保障制度

浙江省從1996年開始就探索建立城鄉一體的最低生活保障制度,對家庭人均收入低于當地低保標準的困難群眾進行補差救助。醫療、住房、司法、就業等其他社會救助項目,大都依托低保制度,通過家庭收入調查,獲得相應的救助。

這一制度安排,把包括老人在內的社會成員納入家庭,通過家庭成員的互助互濟達到保障基本生活的目的。在這類項目中,政府的主導作用表現在資金、實物的無償給付,家庭必須保證共同生活的成員已盡最大努力而仍然不能達到基本生活水準,才有資格向政府申請救助。從這一意義上講,家庭的責任比較重。

3、“政府主體—家庭補充”型,最為典型的是老年福利服務制度

自上世紀90年代開始,浙江省先后探索社會福利社會化、構建新型社會福利體系,實施集中供養工程等,目前初步形成了老年福利服務制度。截止2008年底,全省共有各類養老機構1388家,擁有床位數12.65萬張,入住老人8.11萬人。老年津貼制度是另一典型。從2006年開始,浙江省已有20多個市縣為沒有基本社會保障的農村老年人實行生活補助金制度,補助金額每人每月30～100元不等。

這類制度主要由政府負責任,帶有普惠性。老年福利服務制度,政府其實起主體作用。一方面,國辦機構供養的孤寡老人基本沒有家庭。另一方面,當老年人進入機構供養時,其生活保障和服務的主要責任由政府或機構承擔,雖收費但帶有一定的福利性質,家庭成員除非制度性的探視以外,沒有其他的約束。

4、“政府倡導—家庭主體”型,最為典型的是居家養老服務制度

2005年,全國老齡辦、民政部等在全國總結推廣的寧波等地的這一制度,通過購買服務,社區組織負責落實,形成相應的工作機制,支持老人在家養老。到2008年,全省已有半數縣市開展此項工作,投入經費6034.5萬元,建立居家養老服務組織1162個,享受政府補貼服務的老年人數達2.29萬人。除此外,就是傳統家庭養老制度。當前我國大部分老年人,在經濟上,通過自我養老和子女資助來實現;服務上,通過個人自我照護、夫妻之間的相互支持和子女的照料來完成。

居家養老服務是對傳統家庭養老的創新,政府起著倡導的責任。出資建設社區為老服務設施、為特殊困難老人購買服務、組織培訓護理人員等,相對于家庭對養老的投入,主要還是倡導性的。至于傳統家庭養老制度,政府真正起著提倡作用。1993年,中共中央明確,“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。”②《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,十四屆三中全會通過,1993.11.14。近年這一提法雖然不見正式文件,但事實上對絕大部分老年人來說,養老主要還是以家庭和自我為主。

5、“政府倡導—社會主體”型,最為典型的是老年人優待制度

這一模式在老年保障中比較特殊。《老年人權益保障法》及其浙江的實施辦法等,明確規定了對老年人的各方面優惠措施,其實施主體是社會。社區為老服務也可視為這一類。1987年開始,浙江省逐步探索形成了包括為老服務在內的社區服務系列。老齡系統同時實施社區老齡工作“3587工程”①社區老齡工作“3587工程”,即建立和完善社區老齡工作的3個組織(協調組織、中介組織、志愿者組織);建立健全社區為老年人服務的5個網絡(養老保障網絡、醫療服務網絡、生活照料網絡、文化教育網絡、權益維護網絡),開展社區老齡工作的8項任務(老年服務體系、健全老齡工作組織隊伍、整合工作經費保障體制和運行體制、開展老年文體活動、開展老年教育活動、開展幫扶救助活動、開發社區老年人才、維護老年人合法權益);實現社區老齡工作的7項標準(老年工作機構健全、為老服務設施完善、老年文化教育繳費落實、老年活動豐富經常、組合字作用發揮明顯、老年權益得到維護、社區敬老氛圍濃厚)。。應該說日益完善的社區為老服務網絡,為居家老人提供了方便。

上述五種類型,進一步歸納,可并為三種:“政府主體——家庭主體”型、“政府主體——家庭補充(倡導)”型、“家庭主體——政府補充(倡導)”型(見圖1)。從社會保險制度的本源看,這一項目應該是個人主體責任,但目前保險給付標準不高,事實上沒有真正達到個人自主的程度,需要家庭成員互助作為補充,因此還屬家庭主體。社會主體,說到底是政府在后面的資金支持和人力、物力的投入,本質上反映了政府主體責任,因而可歸納到政府主體中。這也是本課題把政府和家庭作為現階段最主要的主體予以凸顯,進行研究的原因和意義所在。

圖1 “政府—家庭”責任共擔模式關系圖

四、完善新型養老保障體系的相關探討

浙江省的新型養老保障體系隨著現代化進程仍處于不斷探索中。作為養老的兩個重要主體,政府和家庭都肩負著為老年人提供高質量服務的責任。政府由于其特點,具有主導性的優勢;而家庭作用的發揮需要借助政策的力量進行保障。因此,完善養老保障體系,必須有針對性地發揮政府的力量,克服薄弱環節,探索研究家庭養老社會政策。

第一,切實履行政府構建養老保障體系的主導職責。目前,養老保障的整體水平還不高,主要是城鄉發展不平衡、保障待遇低、福利服務的面比較窄。2008年底,浙江省城鎮基本養老保險覆蓋人數1293萬;有428.71萬人參加農村社會養老保險;新型農村養老保險參保人數91.7萬人。這三部分人數相加占全省人口的36%,如以3000萬農村人口計,則農村覆蓋率只有17.3%。全省城鎮月人均養老金1445元,相比當年城鎮年人均消費支出15158元,是比較低的;農村更低,從每月十多元到幾十元不等,與農村年人均消費支出7072元比,有明顯差距。在機構養老的人數只占老人數的1.1%;居家養老還剛剛起步,享受老年津貼人數約占農村人口總數的4.3%。因此,政府必須切實負起主導責任,凡服務型政府應該的職責,都要認真執行到位。在理念上,改過去的“廣覆蓋”向“全覆蓋”轉變,不斷加大投入,使所有老年人都享有基本的社會保障,保持他們較好的生活水準。

在構建過程中,要認真分析保障項目的性質,從其特點出發,制訂相應的政策措施。從強制性、統一性的角度看,社會保險要強于社會救助,社會救助又強于社會福利。具體到各省(市、自治區),自主制定政策的權限不一,社會福利方面最大,社會救助次之,社會保險最弱。

強制性:社會保險→社會救助→社會福利

靈活度:社會福利→社會救助→社會保險

因此,省政府和有關部門可以在社會福利、社會救助方面有更大的創新,不斷完善新型社會福利和社會救助體系,加快建設養老機構,制定嚴格的工作規范和服務標準,以此提供高質量的福利服務。要在全省建立統一的老年津貼制度。這一津貼有別于目前推出的新型農村養老保險中財政補貼部分,其功能主要用于老年照護。要通過完善這些制度,確保老年人在經濟上的自主性。從一定意義上講,只有保持經濟上的獨立性,才有人格上的完整性。而這正是政府的主要責任。

第二,確立起家庭養老社會政策理念。家庭養老作為傳統社會的主流養老方式,似是自然,但并不是自主發生作用的。因為應該做的并不等于實際就會做,從觀念到行為的轉變,在這里要受家庭實際經濟、生活狀況的制約,有兄弟姐妹間推諉的沖突,受代際關系好壞的影響,有家庭不同成員道德境界、覺悟差異的不同等;因此,封建社會的統治階級通過政治、思想、文化,甚至于刑法的支持,把家庭養老上升到政府行為。正是由于長期嚴密、完整的監督保障措施,才使得以天然的以血緣親情為支撐的養老行為,內化為全社會自覺的責任;同時使養老在內容上從物質侍養到精神敬養得以完善,操作上通過日常禮儀、居住方式的規定得以具體化,行為上上升為政策、法律而得到進一步的強化。

在現代社會保障制度下,承認家庭養老中的精神互助職能、力所能及的經濟互助職能,可借鑒其中有益的做法,而不能僅僅停留在輿論的宣傳和道德的倡導上。要確立起家庭養老社會政策的理念,從法律、文化、道德、政策制度等層面,建立健全現代家庭養老社會政策,形成支持家庭發揮養老職能作用的良性機制。

第三,研究出臺支持家庭成員養老行為的政策。我國現行的政策、法律僅僅強調贍養老人是子女的義務,而對子女應有的權益卻未予明確。家庭養老要維系,家庭成員是其中重要的經濟和人力保障資源,必須有對其行為的各項政策支持和規范引導。要把這些政策措施列入新型社會福利體系中:一是經濟方面,對三代或二代以上均已60歲的同堂家庭給予個人所得稅方面的費用扣除,或者給予財政補貼。在原有各種保障的基礎上,增加對有高齡老人的貧困家庭的補助金額。二是福利服務方面,凡贍養年邁父母的家庭,有優先使用社會服務設施的權利。兩代均已60歲以上的家庭,優先進入養老機構。凡與老人合住的家庭,住房面積可適當放寬,對家庭住房緊張的要優先優惠劃撥住宅基地,以提供照護的方便。三是人力保障方面,鼓勵家庭成員進行照料,給予家有80歲以上老人的家庭一定的年假,或者相應的護理補貼。建立家庭社會工作者支持制度,對于養老照護出現困難的家庭,通過專業社會工作者給予指導。四是教育方面,主要是加強傳統道德教育和家庭美德教育,強化贍養老人是每個公民的責任意識,創造一個孝敬老人的和諧環境。五是法治方面,大力宣傳維護老年人合法權益;把家庭養老納入鄉規民俗,利用子女婚嫁或父母進入老年期的時候,簽訂《贍養老人協議書》,落實具體的權利、責任和義務。□

(責任編輯:熊 覺)

D632.1

A

1007-9092(2010)03-0098-06

養老保障體系是一個復雜的系統,涉及政府、家庭、個人等各個主體。目前,主流的思潮是大力發展社會養老,強化政府在養老中的責任。這固然是社會發展的進步,但從我國社會發展階段和老齡化的特點看,單純強調政府主導的社會養老,客觀上弱化了對家庭作用的培植,不僅不能解決養老問題,老年人的生活質量也難以提高。因而有必要充分認識新時期家庭養老職能的本質,確立起家庭養老社會政策意識,構建政府和家庭“共擔·互補·協調”的養老保障模式。

一、“共擔·互補·協調”機制的內涵

我國老年學研究起步較晚,始于1982年維也納老齡問題世界大會后①1958年中國科學院建立的老年學研究室,主要研究和討論自然科學和老年醫學問題,涉及老年學理論研究很少。。總體看,存在數據豐富,理論貧乏的情況(李兵,杜鵬,2005)。政府和家庭等養老主體之間的關系問題也是如此,研究不多,或論之不詳。國際上與之相關是“平衡協調論”(“平衡理論”)和“功能區分論”(“責任分擔理論”)②熊躍根在《需要、互惠和責任分擔》一書里,把它翻譯成“平衡理論”和“責任分擔理論”;姚遠在《非正式支持與研究綜述》一文中,把它翻譯成“平衡協調論”、“功能區分論”。,由美國社會學家Litwak等在20世紀60年代提出并發展起來,用于解釋和指導非正規組織(也稱“初級群體”,在養老領域里主要指家庭)和正規組織(政府、正規的養老組織)在老人照護上,互動交換過程的一個理論。這一理論認為,正規組織的發展并不能夠取代非正規組織的功能或降低其重要性;相反,它們之間存在著相互依賴、功能互補的關系,二者不是相互排斥、對立的。同時,還強調應在家庭等初級群體與正規組織之間保持協調關系(Litwak,1966;Sussman, 1977)。

董紅亞,女,浙江教育學院人文學院副教授,哲學碩士,主要從事中國傳統文化與為老服務等問題的研究。此文為2009浙江省社科聯立項課題——“現代養老保障制度下家庭職能定位研究”(2009B24)成果之一。