我國義務教育階段教育救助制度的歷史回顧與瞻望

胡旭昌

（濟南大學 法學院，山東 濟南 250022）

新中國成立之初，我國中小學實行的是幾乎全免費的教育政策，中小學教育免交學費，只收少量雜費。［1］20世紀80年代初，我國開始對中小學教育體制進行改革，1986年，國家開始普及九年制義務教育，并逐步確立了義務教育階段學生免學費、收雜費和非義務教育階段學生繳費上學的政策，初步形成了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的辦學機制。一部分家庭經(jīng)濟困難的學生因此而面臨著“上學貴、上學難”的問題。為幫助家庭經(jīng)濟困難的學生能上得起學，不輟學，20世紀80年代中期，國家開始探索建立中小學階段貧困生教育救助制度。

一、義務教育階段教育救助制度

（一）貧困地區(qū)義務教育助學金制度的建立。

1986年，《義務教育法》第10條規(guī)定：“國家對接受義務教育的學生免收學費。國家設立助學金，幫助貧困學生就學。 ”1992年，《義務教育法實施細則》第17條規(guī)定：“實施義務教育的學校可收取雜費。……對家庭經(jīng)濟困難的學生，應當酌情減免雜費。”上述兩部法律為制定義務教育階段貧困生教育救助制度提供了法律依據(jù)。1995年，國家教委和財政部頒發(fā)《關于健全中小學學生助學金制度的通知》，要求各地“根據(jù)實際情況，在初級中等學校（含職業(yè)初中）和部分小學（主要是有困難的少數(shù)民族地區(qū)、其他貧困地區(qū)和需要寄宿就讀的地區(qū)）實行助學金制度”。

這一時期，雖然國家制定了針對貧困生的教育救助政策，但基于沒有具體的實施細則，對中央政府承擔何種財政責任不明確和農(nóng)村教育經(jīng)費困難等因素，資助義務教育階段貧困學生政策并沒有得到有效落實。據(jù)統(tǒng)計，1996年，各級政府提供的義務教育獎、助學金總額為3.55億元，其中初中為1.18億元，生均2.37元；小學0.4億元，生均0.3元。政策意義大于實際意義。［2］

1997年10月，國家教委、財政部頒布《關于印發(fā)〈國家貧困地區(qū)義務教育助學金實施辦法〉的通知》，決定由中央財政撥款，設立“國家貧困地區(qū)義務教育助學金”。在其附件《國家貧困地區(qū)義務教育助學金實施辦法》中，就國家貧困地區(qū)義務教育助學金實施范圍、享受對象、條件、標準和用途、資金管理等問題作出了規(guī)定。同年，國家教委、財政部決定，在“九五”期間從中央財政安排的“義務教育補助專款”和“民族教育補助專款”中劃出1.3億元，設立“國家貧困地區(qū)義務教育助學金”，這項助學金的實施范圍是納入“國家扶貧地區(qū)義務教育工程”的國家級貧困縣，資助對象是義務教育階段的貧困學生，特別是小學階段的貧困學生。這項助學金計劃實施后，每年有60余萬因家庭貧困面臨失學和輟學的兒童得到了資助。國家貧困地區(qū)義務教育助學金的設立和實施，標志著我國教育救助制度邁出實質性一步。之后，國務院及其有關職能部門又相繼出臺了一系列政策措施，不斷推進義務教育階段貧困生教育救助制度的發(fā)展。

（二）貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟困難的中小學生“兩免一補”政策的形成。

2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出，對貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟困難的中小學生“采取減免雜費、書本費、寄宿費等辦法，減輕家庭經(jīng)濟困難學生的負擔”，搭建了“兩免一補”政策的基本框架。2001年中央財政安排1億元用于向未完成“普九”的國家扶貧開發(fā)工作重點縣中農(nóng)村貧困中小學生免費提供教科書，2002年則增加到2億元，2003年進一步增加到4億元。2004年2月，財政部、教育部下發(fā)《關于印發(fā)〈對農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生免費提供教科書工作暫行管理辦法〉的通知》，提出：“中央財政設立專項資金，對農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生實行免費提供教科書的制度。”“中央財政設立專項資金，主要為中西部部分農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難的學生免費提供教科書。”免費教科書的對象逐步擴大到了中西部農(nóng)村地區(qū)貧困中小學生。根據(jù)統(tǒng)計，從2001年制度試行到2004年上半年，全國累計大約有1700萬人次的中小學生獲得免費提供的教科書。［3］

2005年2月，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、教育部《關于加快國家扶貧開發(fā)工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關工作意見》的通知，提出：“中央對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生實行‘兩免一補’（免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費）政策。”2006年2月，中共中央國務院發(fā)布《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，提出：“2006年對西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費。”據(jù)統(tǒng)計，2006年，中央和地方共投入“兩免一補”資金約202億元，共免除了中西部地區(qū)約5200萬農(nóng)村中小學生學雜費，為3730萬名農(nóng)村中小學生免費提供教科書，為780萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助了生活費。［4］

（三）城鄉(xiāng)義務教育階段學生全部免除學雜費，落實貧困生補助寄宿生生活費制度。

2006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定：“實施義務教育，不收學費、雜費。”2007年1月，中共中央、國務院在《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中提出：“2007年全國農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，對家庭經(jīng)濟困難學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，有條件的地方可擴大免、補實施范圍。”2007年11月，財政部、教育部《關于調整完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關政策的通知》規(guī)定：“從2007年秋季學期開始，向全國農(nóng)村義務教育階段學生免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔。從2008年春季學期開始，免費提供地方課程的教科書，所需資金由地方財政承擔。”中小學義務教育階段教育救助制度由中西部貧困地區(qū)擴大到全國廣大的農(nóng)村地區(qū)。

2008年8月，國務院《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》規(guī)定：“從2008年秋季學期開始，在全國范圍內全部免除城市義務教育階段學生學雜費。”對享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生和家庭經(jīng)濟困難的寄宿學生補助寄宿生活費；“對符合當?shù)卣?guī)定接收條件的進城務工人員隨遷子女，在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費”。至此，教育救助制度惠及全國廣大城鄉(xiāng)義務教育階段的所有貧困學生。

城鄉(xiāng)義務教育階段學生全部免除學雜費，使貧困生補助寄宿生生活費制度在全國得到落實。截止到2008年10月，全國農(nóng)村共有1.5億義務教育階段的學生全部免除了學雜費，并且獲得了免費的教科書，有1100萬家庭經(jīng)濟困難的寄宿生享受到了一定的生活補助，全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了免費義務教育。［5］免除城市義務教育學雜費正在全國范圍內順利實施，截止到2008年8月，共惠及2.59萬所城市義務教育學校（不含縣鎮(zhèn)）2821萬人。［6］

二、我國中小學教育救助制度瞻望

我國教育救助制度的建立與發(fā)展，在緩解貧困生上學難，保障貧困生的受教育權利，促進教育公平等方面起到了積極的作用。但是，由于我國教育救助制度建立時間短，缺乏經(jīng)驗，因此，在制度設計和實踐方面還存在許多問題，如教育救助制度體系不完善、教育救助資金投入偏低、救助面偏窄、救助強度偏低等，導致相當一部分家庭經(jīng)濟困難學生沒有得到有效救助。

針對教育救助制度實施過程中存在的問題，今后一個時期，政府有關部門應從以下幾個方面進一步建立健全中小學家庭經(jīng)濟困難學生教育救助制度體系。

（一）加大政府財政投入，建立起完善的以政府為主導的家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系。

政府是教育救助的主體，資助困難學生公平獲得受教育的機會是政府的責任，因此，政府應按照建立公共財政體制的要求，大幅度增加財政投入，建立起完善的以政府為主導的家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系。

（二）進一步建立和完善多元混合資助制度。

社會捐助是教育救助資金的重要補充。政府部門應制定鼓勵政策，廣泛吸引社會力量，通過為義務教育階段學生設立助學金、困難救助金等形式，對中小學家庭經(jīng)濟困難的學生進行資助。各地教育行政部門和學校可以結合本地、本校實際，整合各種教育救助資源，統(tǒng)籌解決學生所面臨的家庭經(jīng)濟困難問題。

（三）建立中央與地方政府責任分擔機制。

對中小學階段家庭經(jīng)濟困難學生的教育救助是各級政府的責任。在“分稅制”的基本財政稅收制度下，應按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，建立中小學階段教育救助中央政府與地方政府間財政投入的責任分擔機制，明確中央政府與地方政府的財政供款責任，并建立中央政府對地方財政薄弱地區(qū)的教育救助的專項轉移支付制度。以法規(guī)、制度來保證中小學階段教育救助的穩(wěn)定的經(jīng)費投入，確保家庭困難學生公平地享受教育救助。

（四）逐步將高中教育納入義務教育，把對高中階段貧困生的救助，納入義務教育救助制度體系。

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和政府對義務教育投入的不斷加大，把高中教育納入義務教育是大勢所趨。政府應審時度勢，盡早將高中教育納入義務教育。一旦高中教育納入義務教育，就可以將對高中階段貧困生的教育救助納入到當前義務教育救助制度體系中來，從根本上改變目前國家高中階段貧困生教育救助制度的政策“盲區(qū)”。

［1］任潔瓊，陳陽.教育救助（上）.社會福利，2002，（11）.

［2］袁連生，劉澤云.我國義務教育貧困學生資助制度分析.北京師范大學學報（社會科學版），2007，（5）.

［3］教育部.免費教科書惠及貧困生3年來全國累計1700萬人次中小學生受益.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/77/info3177.htm，2004-5-10.

［4］教育部：黨的十六大以來教育改革與發(fā)展成就系列材料之二，家庭經(jīng)濟困難學生資助工作成效顯著，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/37/info33737.htm，2007.10.

［5］教育部2008年第10次例行新聞發(fā)布會.介紹我國農(nóng)村教育事業(yè)改革發(fā)展有關情況.教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/04/info1225084332209104.htm，2008-10-28.

［6］溫紅彥.教育部官員解讀免除城市義務教育學雜費政策.人民日報，2008-8-1.

本文系2009年民政部社會救助司項目“新中國城市社會救助的發(fā)展及有關問題研究”的部分成果。