政府部門責任目標白皮書:行政管理的工具創新

傅小隨

政府部門責任目標白皮書:行政管理的工具創新

傅小隨

一、政府部門責任目標白皮書制度的產生過程與推廣應用

白皮書一般是一國政府或其部門對具有國際或國內社會廣泛關注性的專門事項進行官方說明，或就某個方針政策進行闡釋與宣示，或者幾種目的兼而有之時使用的一種政策信息發布方式，通常通過出版途徑實現，由于在印刷時不作任何裝飾，封面也是白紙黑字，所以得名“白皮書”，并在實踐運用中被人們當成為特定政府政策主張的一種簡稱的代名詞。一般情況下，白皮書或者需要經過權力機關專門批準而發布，或者由政府部門依法定期發布。

而白皮書作為地方政府的行政管理工具并被用在政府效能建設上，則是從2006年起由深圳市政府率先嘗試進行的，最早提出這一政策設計則是深圳市政府在2005年發布的《深府[2005]201號》文件《關于健全行政責任體系加強行政執行力建設的實施意見》，該文件指出要“全面推行公共政策、部門責任白皮書制度”。根據這一部署，2006年3月中旬，深圳市的食品安全、環保、城管、交通、公安等五個部門通過深圳政府在線、各部門網站及《深圳市人民政府公報》2006年第14期，以“白皮書”形式向社會公布了本部門的職責、工作任務、工作目標等，監察部門公布了公眾參與評價和監督5個部門責任目標落實情況的具體方式，責任目標白皮書制度正式開始運行。

該制度開始時一直在監察部門主持下運行，至2009年時轉由市績效管理部門進行管理。深圳市績效管理委員會辦公室接手之后，將責任目標白皮書改稱為“公共服務白皮書”，但其責任目標白皮書的性質和基本運作方式不變。

在深圳的5個市直部門試行責任目標白皮書制度的同時，特區內的羅湖、南山和鹽田3個區也試行了部門責任白皮書制度。接著，從2007年開始，深圳市的全部6個行政區都實行了責任目標白皮書制度。2007年5月和2009年7月光明新區和坪山新區先后設立，兩新區也按要求與先前6區一樣實行了白皮書制度。按照同樣的模式，各區從2008年開始亦對轄區各街道辦事處實施白皮書制度。至此，深圳市在兩級政府、三級管理的各個層面全面實行了責任目標白皮書制度。

從2007年開始，深圳的政府部門責任目標白皮書制度首先在鄰近的珠海、江門等市產生了影響，被迅速移植過去，繼而在鄭州和重慶等一些市縣也得到了推廣應用。

2007年10月22日，珠海市政府第七屆35次常務會議原則通過了在珠海市推行部門責任白皮書制度，并決定率先在人民群眾比較關注、與市民生活息息相關的公安局、交通局、環保局、食品藥品監管局和工商局起步，市民可以參照白皮書上列出的指標，通過網上問卷等形式給政府部門評議打分。2007年12月白皮書制度正式推開。

江門市則從2008年開始實行政府部門責任目標白皮書制度，其具體做法是由市政府辦公室、市機關作風建設領導小組辦公室根據“12345”政府熱線辦、市信訪局、“民生熱線”節目組等3個單位上一年度受理事項的情況，篩選出信訪熱點前10名的職能部門，就解決熱點問題所做的工作、存在問題的原因、新一年要采取的措施，在媒體上公布自己的責任白皮書，以加大對熱點問題的社會參與及監督力度。首個年度確定了市環保局等10個單位為試點，它們的白皮書通過《江門日報》、“江門政務之窗”網站等媒體予以公布并接受監督檢查。①

鄭州市則于2007年3月發布了《鄭州市人民政府關于加強行政執行力建設的實施意見》，率先在市政、環保等與人民群眾生活息息相關的部門試行，按年度向社會公布部門職責、工作任務、工作目標及完成情況，列入人大法律監督、工作監督和政協民主監督及部門績效考核和行政監察內容。

重慶市壁山縣政府以開展行政效能專項監察工作的方式，將責任目標白皮書制度引入政府效能建設，提高行政執行力。2009年6月，壁山縣政府辦公室頒布了《關于開展專項效能監察工作的通知》及《璧山縣政府部門責任白皮書制度實施工作方案》，正式決定實施政府部門責任目標白皮書制度。

二、政府部門責任目標白皮書的基本內容和效能促進機制

深圳的政府部門責任目標白皮書制度的框架包含了內容體系、基本體例、發布制度等幾個部分。內容體系的重點是各部門與社會經濟發展以及與群眾切身利益密切相關的年度任務和公共管理與公共服務職能。公布的公共政策主要以本部門推行的、群眾比較關注的公共政策為主，其他方面的公共政策可以作索引，以方便群眾查閱。

2006年3月深圳市政府辦公廳轉發了《深圳市監察局關于制訂部門責任目標白皮書的指導意見》。該《意見》將白皮書的體例設計為六個部分：上一年度工作目標及任務的完成情況；當前形勢和管理現狀；本部門工作職責；本部門推行的公共政策；本年度工作目標與工作任務；組織及保障措施。

為了方便社會各界了解白皮書的內容，并對各部門履行職責、完成任務的情況進行有效監督，白皮書制度采取了以下幾種發布形式：一是在特區報或商報等主要報紙上刊登白皮書全文，讓市民知曉白皮書的內容；二是《深圳市人民政府公報》專門印刷白皮書的合訂本，提高白皮書的權威性；三是在市政府及本部門網站上公布，方便市民查閱下載。有的部門還在市民中心的行政服務大廳印刷了小冊子，方便辦事群眾取閱。

白皮書制度的效能促進機制則包括了有關的監督檢查制度、群眾評價制度和工作流程規范三個部分。監督檢查制度的做法包括相應的考核及獎懲措施，對進展情況的監督檢查等。監督檢查先由各部門進行自查，年底前邀請人大代表、政協委員參加，并將檢查情況通過適當方式進行公布。市政府辦公廳、市監察局還不定期地對各部門落實白皮書確定任務的情況進行抽查；群眾評價則主要通過網上評價進行。在監察局提出基本要求后，各部門將評價問卷交由監察局審核定稿，然后上載到政府在線網站，請公眾進行網上評議。同時，還在有關媒體發出專門消息，以發動市民積極參與評議；深圳市監察局還探索了一套白皮書制度的工作流程規范，內容包括監察局下達年度白皮書制度實施指導意見、各部門起草白皮書、監察局跟蹤指導、各部門白皮書初稿完成后由監察局把關、各部門對白皮書進行修改、修改好的白皮書交由分管市長審定簽字、正式發布白皮書等。

從第二年開始，白皮書制度根據實施中遇到的具體情況逐步進行調整，使其更簡潔、更便于公民監督評價。例如，2007年度下發的白皮書體例規范中，將2006年設計的體例要求中的（2）和（6）刪除，強調細化、具體和可考評性，保留其余4項。2008年又將（4）刪除，僅保留3項。

三、政府部門責任目標白皮書的效能促進效果

白皮書制度實施四年以來，取得了明顯的效果，有力地推進了相關政府部門的工作。最突出的表現一是強力促進了職能部門效能的提高，二是保證了政府年度重點工作任務的順利完成，三是獲得了良好的外部評價。

由于白皮書公布責任目標帶來的巨大壓力，各部門領導都高度重視，將其作為“一把手”工程納入重要日程。很多單位都是一把手親自抓，并召開局黨組會進行專題研究，制定具體工作目標、責任分工以及監督保障措施，指定專門工作部門抓落實。有的單位以貫徹白皮書制度為工作平臺，全面推行“目標明確、責任清晰、制度保障、績效考核”的目標責任管理，使執行力得到不斷提升，抓落實能力得到進一步增強。有的單位加強對白皮書中發布事項的督查督辦，推行各部門、各單位“每周工作安排制”、“AB角制”等多項制度，并將白皮書確定的目標任務納入全局督查范圍。有的單位嚴格責任追究，對未按時履行職責而造成不良影響的，予以通報批評，并追究相關人員責任。正因為如此，一些珠海的部門領導們就感嘆，從此以后，“逍遙官”就再難當下去了。

由于各部門能夠把目標管理貫穿于抓落實的每一個環節，貫穿于年度工作的每一個方面，落實到每一個部門、每一個公務員，把白皮書制度當成了全面履行職責、強化責任意識、推動工作落實的重要抓手，因此在白皮書制度實施期間，市政府通過年度《政府工作報告》提出的任務目標，特別是與老百姓密切相關的重大任務目標都能夠得以順利實現。這表明，政府的整體效能得到了相應提高。

白皮書制度在深圳市乃至全國以及境外都產生了良好的反響和示范效應，有媒體甚至稱白皮書制度是中國地方政府真正邁向行政民主化的開端。政府這種自加壓力、主動公布責任目標的姿態，在市民中也得到了普遍贊許，大大增加了他們對政府的信任感，增加了他們對政府工作的理解和支持，也有市民將白皮書文本作為監督政府工作效果的書面依據。本地學界高度評價白皮書制度，將其視作政府改革的一個重要舉措，是通過效能建設提高執行力的一大創舉。

四、白皮書工具促進行政效能的機理分析

（一）壟斷性和非競爭性基礎上的壓力——動力模式

按照新制度經濟學對政府管理模式秉性的論證，其最根本的特點就是不面臨企業一樣的市場競爭壓力，而是壟斷性地運用公共權力，因此必然缺乏創新和激發高效率的動力。改變這種狀況的辦法是除了引入競爭機制外，需要將公眾監督壓力導入政府管理機器內部。在這個意義上說，部門責任目標白皮書制度就包涵了上述競爭性壓力和公眾監督壓力兩種因素：電子技術支撐下的動態評價結果在部門之間造成一種有形比較，落后的部門會迅速采取措施扭轉局面。這就是說，職能部門既面臨公眾的監督評價壓力，又面臨部門之間的競爭壓力，這就形成一種較有效的動力促進途徑，并從以下三個方面鮮明體現了現代公共管理理論的重要精髓和政府體制改革的基本方向。

首先，政府部門責任目標白皮書制度是責任政府和效能政府建設的創新之舉。現代法治國家一般都具有行政權邊界清晰、部門合理分工、外部監督約束力強大和內備監察職能的基本特點。但這套比較繁復的制度安排仍然不能保證政府運轉保持持續的高效能，并做到責任分明、有責必究。一個重要原因是，政府的部門雖然不太容易躲過政治性的追責，但卻容易利用官僚制本身的程序行政、過程為本特點，在管理技術環節拖拉延誤、敷衍塞責，浪費消耗，從而降低行政效能，并逃避承擔責任。針對這種狀況，國際上的行政改革側重于簡化程序并實施結果導向，通過管理性問責來解決政府內部責任歸屬問題，使建設責任政府和效能政府成為了國際行政改革的一股潮流。

然而，這種改革由于沒有完美地處理好管理技術變革與政治性問責制度的關系，又從另一方面帶來了政府管理的松散化、協調不力等問題。深圳白皮書制度的創新之處在于，政府把經過立法機構確認的年度重點工作任務分派到各個職能部門，與常規的部門法定職責緊密結合起來，在穩定性基礎之上來動態性地確定政府部門的年度責任目標，用白皮書形式向社會公布，并用量化標尺進行驗證性考核，同時讓社會公開評價政府部門的工作成效。這樣的責任機制內外結合、管理技術性和政治性相結合，有效地激發了政府部門發揮最大的效能潛力。

其次，政府部門責任目標白皮書制度是實現政府績效管理和邁向公共服務型政府的有效途徑。政府公共服務的效率多數情況下難以和私營企業的運營相媲美。為了解決這個問題，須將源于企業管理實踐的績效管理工具系統引入政府管理之中。這是發達國家行之有效的成功經驗。

目前在深圳運行的績效評估工作已經基本上構建了一個績效管理的體制框架，為服務型政府建設鋪設了一層重要基礎。白皮書制度的意義在于它一方面強化了績效評估的效力，使這種以內部壓力為主的管理機制在一些節點上得到來自外部監督作用力的極大促進，某種程度上遠勝于一般的內部督促。另一方面，白皮書制度實施的起點選擇的是與經濟社會發展直接相關的部門，特別是直接提供基本公共服務的部門。因此，它對傳統管制型政府向公共服務型政府的轉變起著直接引領和推動作用。

再次，政府部門責任目標白皮書制度有力推動了陽光政府和廉潔政府的建設步伐。通常的政府信息公開主要是指開放政府信息供群眾查知，是一個比較單純的信息提供事務，具有被動特征。而白皮書制度則在此基礎之上前進一步，主動向社會公開責任目標信息，邀約群眾、企業和社會各界以此為據監督政府部門職能的履行和責任目標完成情況，提高了政務信息公開的“附加值”，更有利于社會對政府運行的成本效益等的考察，可以起到防止隨意浪費行政資源和廉潔政府行為的兩重積極作用，有力地推動了陽光政府和廉潔政府的建設。

綜上所述我們可以判定，深圳的白皮書制度建筑在當代國際先進的公共管理學說和我們黨和政府的確定方針政策、法律法規的基礎之上。公共部門績效管理、責任政府和陽光政府三個觀念是其最主要的理論支撐。我們可以從三者的復合位置來揭示這個制度的本質和內涵。

（二）白皮書制度的創造性運用

深圳的白皮書開創了國內地方政府部門運用白皮書的先河，并且對其功能形式進行了改革。它在保留白皮書基本的政策闡釋與宣示功能的基礎上，把它的管理實踐功能開發出來，用作目標管理等績效管理的重要載體。這樣，白皮書就不只是發布完畢之后供人參閱，并對政府行為起著一定備忘和引導作用的檔案性文獻，而是還要在年度政府管理中發揮監督、促進、評估和反饋等復雜功能的應用性工具。這一變革使白皮書不再只是和特定受眾有關系，同時更和政府部門工作人員有緊密利害關系。當然，它在形式上沒有象原來的白皮書那樣通過出版的途徑發行成為一本“書”，而是通過政府公報、網絡、紙媒等途徑發布。它運用了白皮書的魂而改變了它的形。因此，可以說政府部門責任目標白皮書是行政管理工具創新的一次有價值嘗試。

（三)當代國外公共管理改革實踐經驗的成功借鑒

無論是管理主義作為內核的新公共管理改革，還是近些年參考新公共服務理念延續至今的不同程度的策略性調整，發達國家行政管理體制改革都秉持了增強政府公共性，提高公眾參與度，吸納多樣化的社會組織形態參與構建公共治理結構的共同精神，對內則強化問責和提高效能，并通過適當的服務外包來充分利用市場力量提高公共服務的效率。

從這個角度看，深圳的白皮書制度與上述改革內涵十分吻合。它在提高公眾參與度、增強政務透明度以及提高政府效能等方面發揮了積極的作用，成為了一種有效的渠道，成功地將來自公眾、民間組織和企業等的外部壓力導入政府內部，讓公眾能夠從過程和結果兩方面體驗政府的公共性，并通過評價途徑發揮監督作用。公眾的外部檢視和中國特色的內部縱向壓力傳導兩相結合，形成了強大的效能動力，保障了任務目標的順利實現。

同時，政府責任目標白皮書制度也是對發達國家和地區績效合同制度與服務承諾制度的創新性運用。服務承諾制度源起于英國20世紀90年代的公民憲章。它將幾乎所有由公共部門直接提供的公共服務的內容、標準、責任、程序與服務時限等公之于眾，以接受監督，促進提高服務水平和質量。許多發達國家和地區包括香港等都引進了英國公民憲章的制度模式，但香港和我國內地將其稱為服務承諾制度。

深圳目前納入白皮書制度的16個部門基本上都屬于民生福利和社會經濟、公共服務職能機構，這種分布使白皮書具有比較鮮明的服務承諾制度的印記。當然，它與發達國家和地區的服務承諾制度的重要區別在于，出面承諾的主要不是法定執行機構性質的公共部門，而是兼具政策和執行職責的綜合性職能部門。其監督和評估也不以績效工資這種經濟措施為主，而是以行政性獎懲等手段為主。它具有績效合同的性質，但沒有采用合同的形式。可以說，白皮書是對服務承諾和績效合同制度的創新運用。

注釋：

①具體報道見2008年6月5日的《江門日報》。

（作者：深圳市委黨校行政管理教研部主任、教授）